I OSK 317/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 831/17 o odrzuceniu skargi M. B. na odmowę wpuszczenia na teren Państwowego Muzeum [...] przez Dyrektora Państwowego Muzeum [...] w O. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 5 października 2017 r., III SA/Kr 831/17, odrzucił skargę M. B. na odmowę wpuszczenia na teren Państwowego Muzeum [...] przez Dyrektora Państwowego Muzeum [...] w O. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem niniejszej skargi jest czynność faktyczna organu polegająca na odmowie wpuszczenia na teren Państwowego Muzeum [...] przez Dyrektora Państwowego Muzeum [...] w O., z uwagi na fakt posiadania przez skarżącego broni palnej (strona nie wskazała żadnej decyzji ani postanowienia, którym dokonano by odmowy wpuszczenia na teren Muzeum). W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią do rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy tego rodzaju działanie organu mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), to jest czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności, o których mowa w powołanym artykule muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a; b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów; e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie i obowiązki określone przepisami prawa (por. J.P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 21-24 oraz T Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-61). Dyspozycja art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18). W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie czynność nie spełnia warunków umożliwiających przeprowadzenie sądowej kontroli. Nie wpuszczenie skarżącego na teren obozu było czynnością faktyczną, nie podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł M. B., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszystkich koniecznych elementów pisemnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a w szczególności nie odniesienie się do stanowiska strony odnośnie dopuszczalności wniesienia skargi zawartego w pisemnym uzasadnieniu skargi, ograniczenia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia do ogólnikowych twierdzeń bez odniesienia się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wyklucza stronie możliwość merytorycznej polemiki z przesłankami będącymi podstawą zaskarżonego orzeczenia, uniemożliwia merytoryczną kontrolę kasacyjną, a tym samym pozbawia strony prawa do rozpoznania sprawy przez sądy dwóch instancji; 2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o upamiętnieniu Męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów w Oświęcimiu z 2 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1947 r., Nr 52, poz. 265) w zw. z art. 7, art. 31 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 7 i art. 33 ust. 1 ustawy o broni i amunicji z 21 maja 1990 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 53, poz. 549) w zw. z art. 40 i art. 36 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o ochronie osób i mienia z 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 740) w zw. z art. 7, art. 31 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżony regulamin nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pisemne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wszystkich wymaganych w art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., elementów, co praktycznie uniemożliwia tak merytoryczną polemikę, jak i kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a. stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia praktycznie ogranicza się do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przy czym przedmiotowe wyjaśnienie należy uznać za niespełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia orzeczenia. Przedmiotowe wyjaśnienie bowiem polega wyłącznie na zacytowaniu wybranych poglądów doktryny i orzecznictwa – bez jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, jak i treści skargi. Treść uzasadnienia jest tego rodzaju, że na zasadzie przeklejenia mogłaby się znaleźć praktycznie w uzasadnieniu każdego orzeczenia, którego przedmiotem jest odrzucenie skargi z powołaniem się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej konkretnej sprawie wydaje się to być tym bardziej rażące, że sama skarga zawiera w pkt. II uzasadnienia szczegółowe wskazanie na jakich podstawach faktycznych i prawnych skarżący opiera dopuszczalność wniesienia skargi. Przedmiotowe uzasadnienie skargi zawiera szczegółowe wskazanie podstaw prawnych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, z odniesieniem do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Tymczasem pisemne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w ogóle nie odnosi się do poglądów przedstawionych w pisemnym uzasadnieniu skargi. Braki uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia są tego rodzaju, że uniemożliwiają ustalenie czym WSA w Krakowie kierował się odrzucając skargę. Tym samym niemożliwa jest tak merytoryczna polemika z takim orzeczeniem, jak i kontrola instancyjna. Za trafnością przedstawionej wyżej argumentacji – w kontekście uznania przedmiotowych braków w uzasadnieniu jako samodzielnej podstawy kasacyjnej skutkującej zasadnością żądania uchylenia zaskarżonego orzeczenia – przemawia utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe braki nie tylko uniemożliwiają stronie merytoryczną polemikę ze stanowiskiem WSA w Krakowie w skardze kasacyjnej, ale również budzą uzasadnione wątpliwości czy WSA wszechstronnie rozważył zarzuty skargi, będącej podstawą rozstrzygnięcia. W praktyce oznacza to pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjności postępowania, skoro pierwsza instancja jedynie w sposób pozorny rozpoznała sprawę. A skoro pisemne uzasadnienie orzeczenia nie odnosi się w sposób merytoryczny do twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze, to ewentualne odniesienie się do nich dopiero przez NSA na etapie postępowania kasacyjnego, de facto pozbawia stronę rozpoznania sprawy przez sąd I instancji. Tego rodzaju naruszenia należy więc ocenić jako złamanie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). W kwestii drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowę wstępu do Muzeum należy ocenić podobnie jak ocenę wstępu na posiedzenie Rady Gminy. W tej ostatniej kwestii wypowiedział się NSA w uzasadnieniu postanowienia z 24 lutego 2015 r., I OSK 2517/14, gdzie m.in. stwierdzono, że "Sama realizacja tego uprawnienia obywatelskiego (uczestniczenia w posiedzeniu Rady Gminy) następuje z mocy prawa na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 udip. Jednakże już odmowa realizacji tego uprawnienia kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ administracji publicznej (dysponent władztwa) dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Czynność odmowy dotyczy zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia. Stwierdzić zatem należy, że odmowa udziału w sesji rady gminy jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU)". Analogicznie w przedmiotowej sprawie prawo wstępu do Muzeum przyznaje skarżącemu przywołany art. 4 ust. 1 ustawy o upamiętnieniu Męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów w Oświęcimiu oraz art. 1 tej ustawy, z którego wynika, że teren Muzeum jest pomnikiem, a więc z definicji przestrzenią publiczną. Interes prawny skarżącego we wniesieniu skargi polega na tym, że jest on kwalifikowanym pracownikiem ochrony wykonującym czynności ochronne na rzecz koncesjonowanego podmiotu gospodarczego. Broń palna jest mu niezbędna do prawidłowego wykonywania czynności ochrony, do jej posiadania w czasie wykonywanych czynności obligują go ponadto zawarte umowy o ochronę osób. Większość klientów skarżącego za warunek zawarcia umowy lub jej kontynuowania uznaje możliwość ich świadczenia (z bronią palną) również na terenie Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że Dyrektor Państwowego Muzeum [...] w O. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarzut naruszenia "art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a." w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP i w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny. Jak wskazał skarżący kasacyjnie art. 141 § 1 p.p.s.a. faktycznie zawiera tylko jedno zdanie, które stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Sąd I instancji nie mógł naruszyć powyższego przepisu, albowiem w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wydał postanowienie o odrzuceniu skargi. Zgodnie natomiast z art. 163 § 2 p.p.s.a. postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie WSA w Krakowie jest postanowieniem kończącym postępowanie i zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. przysługuje od niego skarga kasacyjna. Stosownie zaś do art. 163 § 3 p.p.s.a. uzasadnienie, o którym mowa w § 1 i 2, należy sporządzić w terminie siedmiu dni od dnia wydania postanowienia, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Najprawdopodobniej zamiarem skarżącego kasacyjnie było wskazanie na naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., o czym świadczy zacytowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści tego właśnie przepisu, pomimo jednak wyraźnego powołania się (po raz kolejny) na s. 2. skargi kasacyjnej w punkcie I jej uzasadnienia na art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a. – "Art. 141 § 1 zd. 1 PPSA stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Przyjmując zatem, że intencją skarżącego kasacyjnie było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia właśnie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie NSA zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma. Zawiera ono bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że badaniem Sądu I instancji objęta była jedynie dopuszczalność skargi, a Sąd prawidłowo wyjaśnił przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W odniesieniu zaś do drugiego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., II GSK 177/10), 2) powinny mieć charakter indywidualny, 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Badając, czy akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie sprawdza dodatkowo, czy zostały one wydane w postępowaniu prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Natomiast zaskarżona w niniejszej sprawie czynność faktyczna polegająca na odmowie wpuszczenia do Muzeum nie spełnia powyższych przesłanek. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o upamiętnieniu Męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów w Oświęcimiu oraz art. 1 tej ustawy, ponieważ z przepisów tych wynika jedynie prawo wstępu do Muzeum, a nie prawo wstępu do Muzeum z bronią. Osoba, która wchodzi na teren Muzeum staje się uczestnikiem zakładu administracyjnego, którym jest Muzeum i z tego powodu obowiązana jest się poddać obowiązkom wynikającym z wewnętrznego aktu prawnego, jakim jest regulamin. Regulacja taka jest zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ korzystanie z usług tego rodzaju zakładów administracyjnych (muzeów) jest oparte na zasadzie dobrowolności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.