II SA/Kr 902/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę nr XXXVIII/270/17 Rady Gminy Biskupice z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biskupice w 2017 roku skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Wieliczce pismem z dnia 24 czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXVIII/270/17 z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biskupice w 2017 r. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Prokurator podał, że zaskarża odnośna uchwałę w zakresie obejmującym treść: § 1 ust. 2 pkt 1 – 8 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biskupice w 2017 r. stanowiący załącznik do Uchwały Rady Gminy Biskupice Nr XXXVIII/270/17 z dnia 27 marca 2017 r. (zwanego dalej Programem) - dotyczących powtórzeń programu treści przepisu ustawowego; § 1 ust. 2 pkt 9 Programu odnośnie wprowadzenia postanowień dotyczących edukacji mieszkańców gminy Biskupice w zakresie opieki nad zwierzętami; § 4 pkt 3 Programu dotyczącego wskazania konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta; § 5 Programu dotyczącego sprecyzowania sposobu realizacji obowiązku sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; § 7 Programu dotyczącego skonkretyzowania sposobu realizacji obowiązku usypiania ślepych miotów; § 9 Programu dotyczącego wskazania konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 Ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 pkt 1 - 8 Programu treści tego przepisu; 2) art. 11a ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 2 pkt 9 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców Gminy Biskupice w zakresie opieki nad zwierzętami podczas, gdy z treści art. 11 a ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt nie wynika takie upoważnienie dla Rady Miejskiej; 3) art. 11a ust. 2 pkt. 3 Ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niewskazanie pomimo takiego obowiązku ustawowego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, a także brak skonkretyzowanego sposobu realizacji obowiązku odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy; 4) art. 11a ust. 2 pkt. 4 Ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez niesprecyzowanie sposobu realizacji obowiązku sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, jak również niewskazanie konkretnego schroniska, w którym przeprowadzana będzie sterylizacja lub kastracja zwierząt; 5) art. 11a ust. 2 pkt. 6 Ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez nieskonkretyzowanie sposobu realizacji obowiązków usypiania ślepych miotów; 6) art. 11a ust. 2 pkt 8 Ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niesprecyzowanie pomimo takiego obowiązku ustawowego, podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W związku z tymi zarzutami, powołując się na art. 147 § 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Wieliczce wskazał w szczególności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada tzw. cechę ogólności - generalności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania ich bezdomności. Podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, organ nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 1 i ust. 5 Ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niedopełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ustawa o ochronie zwierząt przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych norm, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Dalej Prokurator wskazał, że jednym z obligatoryjnych elementów, który powinna zawierać uchwała Rady Gminy jest regulacja w zakresie odławiania bezpańskich zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt. 3 Ustawy o ochronie zwierząt). § 4 ust. 4 Programu stanowi, że odłowione zwierzęta bezdomne przewożone i umieszczane będą w schronisku PLAMA Jan Michalski z siedzibą w Racławicach 94, z którym Gmina Biskupice zawarła umowę. W ust. 3 wskazano, że zwierzęta te będą odławiane przez podmiot prowadzący schronisko, dysponujący odpowiednimi urządzeniami i środkami do wykonywania usług, zapewniający warunki określone w obowiązujących przepisach. Regulacja ta – w ocenie Prokuratora – cechuje się dużym stopniem ogólnikowości i brakiem precyzji co do wskazania konkretnego podmiotu upoważnionego do odławiania zwierząt bezdomnych. Uregulowanie zawarte w uchwale Rady Gminy powinno być kompleksowe i szczegółowe, a więc nie może ograniczać się jedynie do ogólnego wskazania podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezpańskich zwierząt na terenie gminy. Regulacja taka powinna zawierać w szczególności wskazanie konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, sposób postępowania z odłowionymi bezdomnymi zwierzętami ze wskazaniem, gdzie takie zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto za nie w tym czasie będzie odpowiadał. Zawarte w tym zakresie regulacje Programu bez wątpienia nie spełniają wymogów skonkretyzowania treści wskazanego zadania oraz wskazania sposobu postępowania w określonych sytuacjach. W tym zakresie, zdaniem Prokuratora, został naruszony art. 11a ust. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała, w ocenie Prokuratora, narusza również art. 11a ust. 2 pkt 4 Ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji bezdomnych tylko i wyłącznie w legalnie działającym schronisku dla zwierząt. Tymczasem w programie nie wskazano konkretnego schroniska, w którym będą wykonywane te zabiegi. W § 5 Programu wskazano jedynie, że sterylizacja albo kastracja zwierząt będzie przeprowadzona w schroniskach dla zwierząt, bez wskazania z nazwy oraz adresu podmiotu uprawnionego do wykonywania tych zabiegów. Uchwała nie wypełnia również dyspozycji art. 11 ust. 2 pkt 6 Ustawy o ochronie zwierząt. Brak jest bowiem wskazania lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie miotów, a jedynie ogólne wskazanie, że usypianie ślepych miotów zwierząt realizuje Gmina poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt na dokonywanie zabiegów usypiania ślepych miotów. Brzmienie przepisu art. 11a Ustawy o ochronie zwierząt nie nasuwa żadnych wątpliwości, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji wyżej wymienionych zadań w tym oprócz wspomnianych wyżej zadań w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, ich sterylizacji albo kastracji, także usypiania ślepych miotów. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien zawierać (ustawa stanowi, że program obejmuje obligatoryjnie elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt. 1-8) fakultatywne elementy określone w ust. 3 i 4 tegoż artykułu. Kolejno zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 8 Ustawy o ochronie zwierząt Program obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z § 9 Program zapewnienie tej opieki będzie realizowane poprzez zawieranie z zakładami leczniczymi dla zwierząt. Realizacja tego obowiązku polegać musi na wskazaniu w Uchwale konkretnego, oznaczonego co do nazwy i adresu podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną. Tymczasem w Uchwale nie został sprecyzowany podmiot, który realizuje to zadanie, a zatem naruszony został art. 11a uss. 2 pkt 8 Ustawy o ochronie zwierząt. W uzasadnieniu skargi zwrócono także uwagę na to, że zaskarżona uchwała zawiera zapisy dotyczące edukacji mieszkańców Gminy Biskupice. W § 10 wskazano bowiem, że Gmina Biskupice w ramach Programu prowadzi we współpracy z jednostkami organizacyjnymi Gminy Biskupice oraz organizacjami pozarządowymi działania edukacyjne (...). Ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt, w ocenie Prokuratora, wykracza poza ustawowe upoważnienie. Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej, nowych zagadnień. Tak podjęta uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadzi też do naruszenia praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g. zgodnie, z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy W ocenie Prokuratora, Rada Gminy Biskupice w § 1 ust. 2 Programu powtórzyła zapisy ustawowe, co stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Gminy nie może naruszać powszechnie obowiązującego porządku prawnego przez regulowanie raz jeszcze tego, co zostało uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Powielanie uchwałą materii ustawowej niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy. Zaskarżona uchwała narusza zatem także art. 11a Ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenia przez Radę Gminy zakresu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Biskupice wniosła o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w skardze, organ wskazał w szczególności, że powtórzenie w Programie zapisów ustawowych zawartych w art. 11a ust. 2 u.o.z. nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Takie rozwiązanie nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z delegacją ustawową zwłaszcza, iż art. 11a u.o.z. zawiera zarówno obligatoryjne elementy Programu, jak i fakultatywne. Zapis § 1 ust. 2 pkt 1-8 Programu odpowiada swoją treścią całości delegacji zawartej w art. 11a ust. 2 u.o.z. Wprowadzenie do Programu zapisów dotyczących edukacji mieszkańców nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zarzut dotyczący niewskazania w Programie podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt i nieskonkretyzowania sposobu realizacji obowiązku odławiania bezdomnych zwierząt – nie zasługuje, zdaniem organu, na uwzględnienie. Zgodnie z § 4 ust. 3 i 4 zaskarżonego Programu: "3. Zwierzęta bezdomne odławiane będą, na zlecenie Gminy Biskupice, przez podmiot prowadzący schronisko, dysponujący odpowiednimi urządzeniami i środkami do wykonywania usług, zapewniający warunki określone w obowiązujących przepisach; 4. Odłowione zwierzęta bezdomne przewożone i umieszczane będą w schronisku PLAMA Jan Michalski z siedzibą w Racławicach 91, z którym Gmina Biskupice zawarła umowę". Zgodnie z art. 11 a ust. 4 u.o.z., realizacja zadania dotyczącego odławiania bezdomnych zwierząt może zostać powierzona prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W związku z powyższym na terenie Gminy Biskupice podmiotem zajmującym się odławianiem oraz przewożeniem i umieszczeniem zwierząt w schronisku jest podmiot prowadzący schronisko, na podstawie umowy, o której mowa w cytowanym powyżej § 4 ust. 4 zaskarżonego Programu. W § 4 ust. 4 Programu wskazano konkretne schronisko tj. "PLAMA Jan Michalski z siedzibą w Racławicach 91", które również zajmuje się odławianiem zwierząt, jak też ich przewożeniem i umieszczaniem w schronisku. Z kolei w 4 ust. 3 zaskarżonego Programu wskazano, iż podmiot prowadzący schronisko będzie dysponował odpowiednimi urządzeniami i środkami do wykonywania usług, zapewniający warunki określone w obowiązujących przepisach. A zatem dokonano, na ile to możliwe, konkretyzacji zapisów dotyczących odławiania. Ponadto, zdaniem organu aspekty techniczne tych czynności nie mogą być regulowane aktem podjętym przez organ uchwałodawczy gminy. Sposób wykonywania takich usług wynika z wiedzy posiadanej przez schronisko jako profesjonalisty, przy uwzględnianiu zasad ogólnych wynikających z obowiązujących przepisów, w tym u.o.z. Odnosząc się do zarzutu niesprecyzowania sposobu realizacji obowiązku sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, jak też niewskazania konkretnego schroniska w którym przeprowadzona będzie sterylizacja lub kastracja zwierząt, organ wskazał, że w § 5 Programu znajdują się informacje dotyczące realizacji obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zgodnie z art. 11 a ust. 4 u.o.z., realizacja tego zadania może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W związku z powyższym, zadanie to jest na terenie Gminy Biskupice realizowane na podstawie umowy zawartej ze schroniskiem dla zwierząt "PLAMA Jan Michalski z siedzibą w Racławicach 91". W ocenie organu, aspekty biologiczno-techniczne zabiegu sterylizacji albo kastracji nie mogą być regulowane aktem podjętym przez organ uchwałodawczy gminy. Sposób dokonywania tego zabiegu winien wynikać z wiedzy weterynaryjnej, przy uwzględnianiu zasad ogólnych płynących z ustawy o ochronie zwierząt. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż organ zobowiązany był w Programie sprecyzować sposób realizacji obowiązku sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W związku z zarzutem dotyczącym skonkretyzowania sposobu realizacji obowiązku usypiania ślepych miotów, organ podał, że usypianie ślepych miotów zwierząt realizuje Gmina Biskupice poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt na dokonywanie zabiegów usypiania ślepych miotów (§ 7 Programu). Zatem sposób dokonywania tego zabiegu został wskazany i należy go analizować w powiązaniu z pozostałymi przepisami programu. Aspekty biologiczno-techniczne zabiegu usypiania miotów nie mogą być regulowane aktem podjętym przez organ uchwałodawczy gminy. Sposób dokonywania tego zabiegu winien wynikać z wiedzy weterynaryjnej, przy uwzględnianiu zasad ogólnych płynących z ustawy o ochronie zwierząt. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż organ zobowiązany był w Programie "sprecyzować sposób realizacji obowiązku usypiania ślepych". W związku z zarzutem niewskazania konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, organ wskazał na § 9 Programu, zgodnie z którym: "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje Gmina poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt, w zakresie całodobowej opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych". Organ wyjaśnił nadto, że w tym zakresie zawarł powołaną w § 4 ust. 4 Programu umowę ze schroniskiem dla zwierząt "PLAMA Jan Michalski z siedzibą w Racławicach 91", na podstawie której powierzono schronisku również całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń z udziałem zwierząt. W ocenie organu, podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt może zostać powierzone zadanie dotyczące zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Organ przedłożył dokumenty dotyczące procedury uchwalania zaskarżonej uchwały, w szczególności dowody doręczenia projektu programu do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, Krakowskiemu Towarzystwu Opieki Nad Zwierzętami, Kołu Łowieckiemu "Wabik" w Krakowie, Kołu Łowieckiemu "Raba" Gdów i Kołu Łowieckiemu "Bażant". Ponadto organ przedłożył umowę nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. zawartą pomiędzy Gminą Biskupice i Janem Michalskim prowadzącym działalność gospodarczą po firmą PLAMA Jan Michalskim – wraz z załącznikiem oraz aneksem z dnia 22 marca 2017 r. Zaskarżona uchwała została skierowana do publikacji i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2017 r. poz. 2304. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria. Uznając normatywny charakter zaskarżonej uchwały, nie można jednak tracić z pola widzenia jej specyfiki i odrębności od typowych aktów normatywnych. Niewątpliwie przynależy ona do wyróżnianej w doktrynie – ze względu na specjalne znaczenie i szczególne cechy – kategorii "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującej m. in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości – determinują te zachowania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte; posługują się specyficznymi normami, w stosunku do których w przeszłości i niekiedy obecnie wyrażane są wątpliwości, czy są to normy prawne (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). Źródła prawa, o których mowa, pod pewnymi względami upodobniają się też do aktów stosowania, konkretyzacji prawa, co powoduje, że ich ocena musi być zindywidualizowana i że nie można przy niej całkowicie pomijać kontekstu faktualnego, a nawet, ilekroć idzie o akt już obowiązujący i stosowany, przyjętej jego interpretacji oraz sposobu i skutków jego funkcjonowania. Z drugiej strony, legalnościowe kryterium tej kontroli wydatnie ogranicza możliwość wnikania w treść odnośnych źródeł prawa – przyjęte w nich założenia czy rozwiązania poddają się bowiem przede wszystkim ocenie teleologicznej, w dużo mniejszym zaś stopniu – prawnej. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. W ocenie Sądu, prawidłowy był również tryb jej podjęcia. W szczególności dopełniony został ustanowiony w art. 11a ust. 7 u.o.z. wymóg przekazania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Organ przedłożył dowody doręczenia projektu programu właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, Krakowskiemu Towarzystwu Opieki Nad Zwierzętami, Kołu Łowieckiemu "Wabik" w Krakowie, Kołu Łowieckiemu "Raba" Gdów i Kołu Łowieckiemu "Bażant". Mając na uwadze powyższe, bacząc również na zarzuty skargi, należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, oraz – patrząc niejako z drugiej strony – czy jest kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy wskazane w art. 11a u.o.z. W ocenie Sądu, treść zaskarżonej uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie zawiera postanowień, które można by uznać za sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP. Wskazywane w skardze "powtórzenie" w § 1 ust. 2 pkt 1 – 8 Programu postanowień art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 u.o.z., zdaniem Sądu, nie niesie za sobą niebezpieczeństwa zmiany intencji prawodawcy i nie stanowi istotnego naruszenia prawa, co więcej, nie stanowi naruszenia prawa w ogóle. Trzeba zauważyć, że nie chodzi tu o powtórzenie części dyspozytywnej jakiejś normy prawnej kreującej prawa lub obowiązki, lecz o wskazanie zakresu przedmiotowego danego aktu normatywnego (uchwały) – materii, której akt dotyczy i którą obejmuje. Generalnie rzecz ujmując, takie wskazanie jest ze wszech miar pożądane, przy czym w akcie niższego rzędu, wydawanym na podstawie upoważnienia ustawowego, w założeniu musi ono nawiązywać do wspomnianego upoważnienia. Można powiedzieć, że konstrukcja upoważnienia ustawowego obejmuje wskazanie, co powinno być uregulowane w akcie normatywnym niższego rzędu, a konstrukcja tegoż aktu normatywnego niższego rzędu – wskazanie, co jest w nim uregulowane. Powtórzenie jest tu zatem czymś naturalnym. W przypadku zaskarżonej uchwały wskazanie zakresu regulacji było – co zasadnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę – celowe tym bardziej, że jej normatywne elementy dzielą się na obligatoryjne i fakultatywne. Postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące edukacji mieszkańców Gminy Biskupice w zakresie opieki nad zwierzętami w założeniu, z uwagi na ich charakter, trudno uznać za naruszające zasadę z art. 94 Konstytucji RP. Poza tym, co w tym kontekście jest istotne, zdanie wstępne w art. 11a ust. 2 u.o.z. zostało zmienione ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102). Zmiana ta weszła w życie w dniu 6 stycznia 2017 r., a polegała na dodaniu słów "w szczególności". W tej sytuacji zarzut dotyczący postanowień zawartych w § 1 ust. 2 pkt 9 i w § 10 jawi się jako pozbawiony podstaw. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3 a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (zaskarżona uchwała ich nie zawiera). Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, zostały one zamieszczone w kolejnych paragrafach, począwszy od drugiego: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt – § 2; opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie – § 3; odławianie bezdomnych zwierząt – § 4; obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt – § 5; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt – § 6; usypianie ślepych miotów – § 7; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – § 8; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – § 9; wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków – § 11 i 12. Wobec powyższego kwestią sporną może być nie tyle to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ile to, czy regulacje w nich zawarte są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne; innymi słowy, czy są to – jak oceniono w skardze – "regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu". W skardze zarzucono brak uregulowań natury podmiotowej, tj. niewskazanie konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt; niewskazanie konkretnego schroniska, w którym przeprowadzana będzie sterylizacja lub kastracja zwierząt; niewskazanie konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Oceniając ten zarzut, wypada zauważyć, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (zaskarżona uchwała wymóg ten spełnia – § 8 programu). Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na to, że zaskarżona uchwała wskazuje podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt (§ 4 ust. 4). Wykładnia uchwały, a także jednoznaczne i precyzyjne postanowienia umowy nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. wskazują, że ten podmiot jest zobowiązany w szczególności do: odławiania bezdomnych zwierząt, przy czym ma być sporządzany ich rejestr wraz z fotografiami, aby była możliwość sprawdzenia warunków przebywania odłowionych zwierząt (§ 1 ust. 2 pkt 1, § 4 umowy); przeprowadzania obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt (§ 1 ust. 2 pkt 5, § 3 ust. 3 umowy); zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń z udziałem zwierząt (§ 1 ust. 2 pkt 3). W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale także niekompletność regulacji w aspekcie przedmiotowym przez: brak skonkretyzowanego sposobu realizacji obowiązku odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy; niesprecyzowanie sposobu realizacji obowiązku sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; nieskonkretyzowanie sposobu realizacji obowiązków usypiania ślepych miotów. W odpowiedzi na skargę organ zaprezentował stanowisko, że szczegóły biologiczno-techniczne tych zabiegów i czynności nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Sąd to stanowisko podziela. Powiązane z powinnością upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się – zasadniczo – spod oceny legalnościowej. Ogół okoliczności sprawy, w tym przedłożona przez organ umowa, nie wskazuje na to, by zaskarżona uchwała miała charakter fikcyjny czy też pozorny. Postanowienia zaskarżonej uchwały przewidujące realizację określonych zadań przez zawarcie stosownej umowy nie są postanowieniami "pozornymi" czy też pozbawionymi doniosłości prawnej – kreują one obowiązek i dzięki nim to, czy owa umowa de facto jest zawarta, czy też zaniechano jej zwarcia, nabiera prawnego znaczenia. Dodać trzeba, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.