I SA/Sz 653/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na 2011 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2015 r. nr [...] , Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] o ustaleniu J. S. (dalej zwany: "Beneficjent", "Skarżący") kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. W podstawie prawnej decyzji przywołano następujące przepisy prawa: 138 § 1 pkt 1) w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwany dalej: "K.p.a."), w związku z art. 28a i art. 29 ust. 1-7 ustawy z dnia 09 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r, nr 98, poz. 634 ze zm., zwanej dalej "ustawą o ARiMR") oraz w związku z art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (dalej zwanego "rozporządzeniem nr 1974/2006"; Dz.U. nr L 368 z 23 grudnia 2006r. ze zm.) i art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011"; Dz. Urz. WE nr L 25 z 28 stycznia 2011r. ze zm.), art. 21 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 8 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej zwanej "ustawą o PROW"; tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 173) oraz § 9 ust. 2 pkt 3 i § 27 wraz z załącznikami nr 3, 5 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm., zwanego dalej: "rozporządzenie PRŚ 2009"). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, co następuje. Dnia 15 maja 2009r. Beneficjent wystąpił do Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Wniosek obejmował realizację: 1. Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariantach: a. 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni [...] ha (działki rolne A, D, E), b. 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni [...] ha (działki rolne B, C), c. 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 0,10 ha (działka rolna F). 2. Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie: a. 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni [...] ha (działki rolne B, C). 3. Pakietu 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie: a. 6.4 - Sady tradycyjne na powierzchni 0,10 ha (działka rolna F). Decyzją z dnia 8 stycznia 2010r. nr [...] (doręczoną w dniu 12 stycznia 2010 r.), ww. organ przyznał Beneficjentowi wsparcie w łącznej wysokości [...] zł do wszystkich deklarowanych wariantów, odpowiednio do powierzchni: 1. [...] ha w wariancie 2.2, 2. [...] ha w wariantach 2.4 i 3.1, 3. [...] ha w wariantach 2.10 i 6.4. Płatność została przekazana na rachunek bankowy Beneficjenta w dniu 3 lutego 2010r. Dnia 26 kwietnia 2010r. Beneficjent wystąpił z wnioskiem kontynuacyjnym, deklarując do wsparcia te same pakiety i warianty, co w roku poprzednim. Wskazane we wniosku powierzchnie były analogiczne z areałami objętymi wsparciem za rok 2009. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR wydał w dniu 28 marca 2011r. decyzję nr [...], przyznając Stronie wsparcie do deklarowanych powierzchni. Łączna wysokość należnej pomocy została ustalona na [...] zł. Decyzję doręczono Stronie w dniu 1 kwietnia 2011r. Płatność zrealizowano dnia 18 kwietnia 2011r. W dniu 11 kwietnia 2011r. Beneficjent wystąpił z trzecim rocznym wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, deklarując (z uwzględnieniem korekty z dnia 29 sierpnia 2011r., złożonej na wezwanie organu) realizację: 1. Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariantach: . a. 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni [...] ha (działki rolne A, D, E), b. 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni [...] ha (działki rolne B, C), c. 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni [...] ha (działka rolna F). 2. Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie: a. 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 dla powierzchni [...] ha (działki rolne B, C). 3. Pakietu 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie: a. 6.4 - Sady tradycyjne na powierzchni [...] ha (działka rolna F). Decyzją z dnia 21 grudnia 2012r. nr [...] (doręczoną w dniu 23 grudnia 2011r.) Kierownik Biura Powiatu Agencji przyznał Beneficjentowi wsparcie finansowe w wysokości [...] zł. Kwotę tę przekazano na rachunek Beneficjenta w dniu 31 stycznia 2012r. W dniu 7 maja 2012r. Beneficjent złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zapisy wniosku obejmowały realizację: 1. Pakietu 2-Rolnictwo ekologiczne w wariantach: a. 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha (działki rolne A, D, E), b. 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha (działki rolne B, C), c. 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha (działka rolna F). 2. Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie: a. 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach obszarach Natura 2000 dla na powierzchni [...] ha (działki rolne B, C). 3. Pakietu 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie: a. 6.4 - Sady tradycyjne na powierzchni [...] ha (działka rolna F). W dniu 6 listopada 2012r. w gospodarstwie Beneficjenta przeprowadzona została kontrola na miejscu. Rolnik był powiadomiony o planowanej wizytacji i uczestniczył w pracach inspektorów Agencji. W toku kontroli ustalono, że na działce rolnej E nie dokonano pokosu i zbioru, co zostało określone w raporcie, jako brak odpowiedniego przeznaczenia plonu. Raport został doręczony Beneficjentowi w dniu 30 listopada 2012r. Beneficjent nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do treści raportu. Pouczenie o takim uprawnieniu zawarte zostało w treści raportu. W dniu 20 grudnia 2012r. do Biura Powiatu [...] ARiMR wpłynęły - złożone przez Beneficjenta - dwa druki datowanych na 1 listopada 2012r. oświadczeń podpisanych przez osoby trzecie, zgodnie z treścią których podmoknięcia spowodowane przez intensywne opady deszczu, uniemożliwiły w dniu 1 listopada 2012r. wjazd ciężkim sprzętem na działkę ewidencyjną nr [...] (na której zadeklarowana była działka rolna E). W dniu 19 kwietnia 2013r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał Beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 w pomniejszonej wysokości z uwagi na zaistniałą na działce rolnej E nieprawidłowość, polegającą na nieprawidłowym przeznaczeniu plonu. Organ powołał się na załącznik nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009 wskazujący na konieczność zastosowania pomniejszenia płatności należnej do tej działki o 40%. Jednocześnie organ odmówił znaczenia dowodowego oświadczeniom przedłożonym przez Beneficjenta w dniu 20 grudnia 2012r. z uwagi na przekroczenie przez niego 10-dniowego terminu na przedłożenie dowodów wskazujących na zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności. Beneficjent nie złożył od tej decyzji odwołania. Zawiadomieniem z dnia 31 marca 2014r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR wszczął wobec Beneficjenta postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011. W toku postepowania, po zapoznaniu się z aktami sprawy Beneficjent nie zgodził się z konsekwencjami wynikającymi z regulacji art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 i wyjaśnił, że po kontroli na miejscu dokonał wykoszenia działki E i sprzedał uzyskany plon. Następnie decyzją z dnia 28 lipca 2014r. nr [...] Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności za rok 2011 w wysokości [...] PLN. W odwołaniu od ww. decyzji, zarzucił, że decyzja o pomniejszeniu płatności na 2012 rok (decyzja z dnia 19 kwietnia 2013 r.) nie zawierała wzmianki o pomniejszeniu płatności za rok 2011, a w opinii strony powinna wskazywać na wszystkie pomniejszenia wynikające ze stwierdzonej nieprawidłowości. Rolnik wskazał przy tym, iż nie jest mu znana metodologia obliczenia kwoty uznanej przez organ I instancji za nienależną. Podniósł dalej w odwołaniu, że został już ukarany za nieprawidłowość i nie powinien być karany po raz drugi. Niezależnie od powyższego podniósł, że pismo złożone w dniu 20 grudnia 2012r. nie świadczy o tym, że ostatecznie nie dokonał pokosu i zbioru plonów z działki E. Beneficjent wskazał, że czynności tych dokonał i na potwierdzenie powyższych okoliczności ma świadków. Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obowiązujący od 2011r. przepis prawa wspólnotowego - art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który nakazuje zastosowanie pomniejszeń nie tylko w stosunku do płatności bieżącej, za dany rok, lecz również za lata wcześniejsze oraz że przepis ten może swoim zasięgiem obejmować jedynie płatności z wniosków składanych od roku 2011. Następnie powołał się na przepis § 27 ust. 1 w związku z załącznikami nr 3 i 7 rozporządzenia PRŚ 2009 i wyjaśnił, że ww. przepisy nakazują zastosowanie pomniejszeń określonych w Załączniku 7 w przypadku stwierdzenia naruszenia wymogów przewidzianych w Załączniku 3 do rozporządzenia, to jest w przypadku nieprawidłowości, oznaczonej jako "nieprawidłowe przeznaczenie plonu", prawodawca krajowy nakazał pomniejszenie o 40% płatności należnej z tytułu któregokolwiek z wariantów Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne do działki rolnej, na której stwierdzono zaistnienie tej nieprawidłowości. Organ wyjaśnił dalej, że oznacza to, iż przy braku innych pomniejszeń i sankcji ustala się wartość pomocy do danej działki w danym roku mnożąc powierzchnię ustaloną przez stawkę płatności do hektara, po czym sumę, stanowiącą iloczyn tych dwóch wartości pomniejsza się o 40%. Skoro Beneficjent otrzymał za rok 2011 wsparcie rolnośrodowiskowe z tytułu realizacji wariantu 2.1 na działce E w kwocie [...] zł, to 40% z tej kwoty wynosi [...] PLN. Organ odwoławczy, powołując się na zasady prawidłowej agroturystyki, nie uwzględnił wyjaśnień Beneficjenta o dokonanym pokosie i zbiorze na działce E oraz sprzedaży tak uzyskanego produktu. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami wniosku, na działce E uprawiane były trawy wieloletnie z wsiewkami roślin motylkowych, czyli roślinność przeznaczona na siano. Wskazał dalej, że sianokosów dokonuje się późną wiosną i latem, a skoszenie traw w listopadzie powoduje, że takie bezwartościowy zbiór nie może być wykorzystany jako pasza czy ściółka dla zwierząt. Niezależnie od tego, czy Beneficjent faktycznie dokonał pokosu i zbioru biomasy z końcem 2012 r., uzyskany produkt nie może być uznany za siano. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że okoliczność wykonania prac, o których wspomina w odwołaniu, jest pozbawiona istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dalej odniósł się do złożonych do organu I instancji w dniu 20 grudnia 2012r. dwóch oświadczeń osób trzecich, które miały w dniu 1 listopada 2012r. problem z wjazdem ciężkim sprzętem na działkę ewidencyjną nr [...]. Organ ten zwrócił uwagę, że Beneficjent nie informował organu o wykonaniu niezbędnych prac na przedmiotowej działce. W opinii organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż gdyby w dacie tej Beneficjent faktycznie wykonał przedmiotowe prace, przedstawiłby odnośną informację. Organ zwrócił uwagę, że kwestia ta nie zaistniała również w okresie, w którym orzekano o płatności za rok 2012. Organ podkreślił przy tym, że Beneficjent nie kwestionował ustaleń poczynionych przez kontrolerów ARiMR w toku inspekcji terenowej, jaka miała miejsce w jego gospodarstwie w dniu 6 listopada 2012r. oraz decyzji organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2013 r. Organ zwrócił uwagę, że ww. oświadczenia dwóch osób, wskazujące na brak możliwości wjechania ciężkim sprzętem na działkę ewidencyjną nr [...] (na której zlokalizowana była działka rolna E), datowane na 1 listopada 2012r., nie zostały okazane inspektorom ARiMR w toku kontroli późniejszej o zaledwie 5 dni, a Beneficjent przedłożył je w Biurze Powiatu ARiMR dopiero w dniu 20 grudnia 2012r. Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, regulującego kwestie odstępowania od dochodzenia zwrotu płatności za 2011 r. i stwierdził, że analiza akt postępowania w sprawie przyznania Beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 wskazuje, iż żadne przewidzianych w tym przepisie zdarzeń nie miało miejsca w sprawie, zaś wsparcie, o którym mowa, zostało wypłacone w oparciu o wniosek złożony przez Beneficjenta pozostaje z nim w bezpośrednim związku. W ocenie organu nie można stwierdzić, że w sprawie wniosku na rok 2011 doszło do wypłaty środków w wyniku pomyłki organu, co oznacza iż brak jest podstaw do odstąpienia od dochodzenia zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, wypłaconych Beneficjentowi za rok 2011. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przywołał jeszcze treść art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, rozszerzoną przez § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.) dalej "rozporządzenie RPŚ 2013 r.", przewidującego dopuszczalność zwolnienia beneficjenta płatności z obowiązku ich częściowego lub pełnego zwrotu w przypadku stwierdzenia oddziaływania destrukcyjnego siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności na przedmiot zobowiązania wieloletniego, oraz regulację art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 wskazującą, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są wstanie dokonać tej czynności. W ocenie organu odwoławczego, Beneficjent nie wykazał w sposób zgodny z powyższymi wymogami, że na jego gruntach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym zaistniały zdarzenia tego rodzaju, gdyż przedmiotowe oświadczenia świadków zostały sporządzone w dniu 1 listopada 2012r., natomiast Beneficjent przedłożył je Kierownikowi Biura Powiatu [...] ARiMR dopiero w dniu 20 grudnia 2012 r. W skierowanej do Sądu skardze na opisaną wyżej decyzję, skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. W ocenie skarżącego, organ nieprawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w 2011 roku w oparciu o nieprawidłowości stwierdzone w jego gospodarstwie w czasie kontroli w 2012 roku. W ocenie skarżącego w roku 2011 nie było nieprawidłowości w jego gospodarstwie. W załączeniu skargi skarżący przedłożył pismo pokontrolne z 26 sierpnia 2011 r. sporządzone przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji w Warszawie, Oddział Badań i Certyfikacji, które w jego ocenie stanowi dowód prawidłowego prowadzenia upraw w 2011 roku. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej eliminację z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ Agencji Rolnej, że w roku 2012 Skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zachował na terenie gospodarstwa rolnego wymogów dla wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) realizowanego w ramach pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne, co skutkowało zmniejszeniem płatności na rok 2012 o 40% (§ 27 ust. 1, § 4 ust.2 pkt 3 rozporządzenia RPŚ 2009 r.). Postępowanie to przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku Skarżącego przyznana została na podstawie ustawy PROW, wynika z art. 28 ust. 3 ustawy. Przyznane na rzecz Skarżącego płatności rolnośrodowiskowe, za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich ( art. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 14 ustawy PROW) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej ( art. 20 ustawy PROW). Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres. Zdaniem Organu w przedmiotowej sprawie wystarczającą przesłanką dla powstania ustalenia obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranej za rok 2011 z tytułu programu rolnośrodowiskowego tj. nieodpowiedniego przeznaczenia plonu poprzez brak koszenia i zbioru na działce rolnej "E". Spór dotyczy prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazanej regulacji nie można jednak w ocenie Sądu interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, gdzie prawodawca unijny wskazał, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Odczytując łącznie oba wyżej zacytowane ustępy art. 18 , należy dojść do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia pobranych i uprawnione są niewątpliwie do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Artykuł 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011 daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze, jeżeli dotyczy zobowiązań wieloletnich, czyli takich, jak w niniejszej sprawie. Niemniej normę tą należy odczytać w powiązaniu z ust. 2 tego przepisu, który należy uznać za normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. W zakres tej normy kompetencyjnej wchodzi również możliwość określenia przez państwo członkowskie, za jaki okres wcześniejszy dane państwo będzie miało możliwość domagania się zwrotu wypłaconych środków. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o PROW, która w art. 28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały natomiast uregulowane w rozporządzeniu PRŚ 2013r. To właśnie przepisy tego rozporządzenia stały się wyrazem implementacji m.in. art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 daje państwu członkowskiego podstawę prawną do domagania się zwrotu dotacji za lata wcześniejsze i to bez konieczności implementacji tego przepisu do porządku krajowego. Z drugiej jednak strony w ust. 2 tego przepisu, ustanowiono dla państwa członkowskiego możliwość modyfikacji tego uprawnienia poprzez wskazanie kryteriów, którymi dane państwo powinno się kierować określając zakres zwracanej pomocy. Polski ustawodawca wykorzystał możliwość wprowadzenia odstępstw od wyrażonego w ust. 1 obowiązku zwrotu otrzymanych dotacji za lata wcześniejsze. Tymczasem organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął treść ust. 2 i nie zbadał, czy w regulacjach krajowych, nie została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust. 2. Tożsame stanowisko odnośnie charakteru regulacji zawartych w art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, który stanowi normę kompetencyjną dla Państwa członkowskiego, zostało również zaprezentowane w orzecznictwie sądowym, m.in. w wyrokach: WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2015r. (sygn. akt I SA/Bk 231/15), WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2015r. (sygn. akt I SA/Rz 280/15), WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015r.(sygn. akt III SA/Wr 761/14), WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2015r. (sygn. akt III SA/Łd 14/15). Wyrazem implementacji art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, jak zostało wyżej przedstawione, stały się przepisy rozporządzenia PRŚ 2013r., w których - co należy podkreślić - uregulowano konsekwencje naruszeń realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (§ 39). Organ w ogóle nie odniósł się do powyższego, poprzestając na art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Należy zatem podnieść brak rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakie w sytuacji Skarżącego mają zastosowanie przepisy prawa materialnego. Z treści § 46 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2013 r. wynika, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przez dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011 zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 31 marca 2014 r. A zatem w sprawie należało stosować przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia PRŚ z 2013r. Sytuacje zaś, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, określone zostały w § 39 tego rozporządzenia. W świetle powyższego dostrzec należy, że zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 roku przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest w pierwszej kolejności na zasadach określonych w rozporządzeniu PRŚ z 2013 roku. W celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie można jednakże odwoływać się do treści § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 roku, jak czynią to Organ Agencji na gruncie kontrolowanej sprawy. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 roku jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu zmniejszeniu ulega płatność o 40 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że określone w nim zmniejszenie płatności o 40% dotyczy tylko i wyłącznie płatności za ten rok, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie obowiązku zachowania wymogów części dotyczącej danego wariantu albo pakietu. W kontrolowanej sprawie ustalono, że nieprawidłowość w tym zakresie powstała w roku 2012. Nie stwierdzono natomiast, aby istniała ona już w roku 2011, co uzasadniałoby zmniejszenie płatności również za ten okres, z zastosowaniem tego samego procentowego pomniejszenia. Nie można zatem uznać, że do tych płatności zastosowanie mógł znajdować przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 roku. W szczególności zaś nie mógł mieć on zastosowania do ustalenia za ten rok nienależnie pobranych płatności. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w powołanym przepisie § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 roku, ustawodawca przewidział zmniejszenie skutkujące nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez właściwy organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, skutkujące w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada zaś na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, ścisłego interpretowania znamion podmiotowych deliktu, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Natomiast takie działanie Organu Agencji, jakie zostało zaprezentowane w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, że dla zastosowania przedmiotowego zmniejszenia 40% w stosunku do płatności należnych za rok 2011 uprawnia samo tylko brzmienie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 jest nieuprawnione. Niewątpliwie rolnik, który nie realizuje pakietu lub wariantu, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia PRŚ z 2013 roku. Do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Reasumując, zmniejszenie o którym mowa w § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 roku, możliwe jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie Skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot, podlegać winna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku i następnych. Jak również rozważenia ponownie w niniejszej sprawie możliwości zastosowania art.5 rozporządzenia nr 65/2011. W rozpoznawanej sprawie do płatności za rok 2011 Organ Agencji mógł tym samym zastosować jedynie regulacje § 39 i następnych rozporządzenia PRŚ z 2013 roku, które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Nie był natomiast uprawniony do zastosowania 40% zmniejszenia, która - jak wynika z brzmienia § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 roku, a więc rozporządzenia, które w sprawie tej w ogóle nie znajdowało zastosowania - skutkuje przyznaniem rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej wyłącznie w roku, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie obowiązku wykoszenia i zbioru. W niniejszej sprawie, nałożeniu obowiązku zwrotu z tytułu nieprawidłowości gospodarowania na gruncie, nie towarzyszy wskazanie podstawy prawnej. Organ stwierdził jedynie, że Skarżący naruszył wymogi przewidziane w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ z 2009 r. Samo jednak stwierdzenie naruszenia tych wymogów, nie stanowiło jeszcze materialnoprawnej podstawy do żądania zwrotu kwot. Organ żądając zwrotu, winien dać wyraz poprzez wskazanie podstawy prawnej, tak w sentencji jak i w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, Organ zastosuje wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Dokonując wykładni prawa materialnego, weźmie pod uwagę, że przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, należy odczytywać łącznie z ust. 2 tego przepisu i odnajdzie normę prawną w krajowym porządku prawnym, która reguluję kwestię zwrotu środków z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w uprawie rolnej. Ponadto Organ należycie uzasadni podstawę prawną związaną z ustaloną wysokością kwoty do zwrotu. Zatem z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.