II OSK 1127/18

Dnia 6 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1315/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania wyjątek z art. 241 ustawy o odpadach - który to przepis dopuszcza, w drodze wyjątku by zarządzającym składowiskiem był podmiot, który w dniu wejścia w życie ustawy o odpadach - miał tytuł prawny do części nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, a więc zarzutu, iż przepis ten nie dopuszcza by takim podmiotem był ten, który nie ma tytułu prawnego w ogóle, a więc nie ma go choćby do części tej nieruchomości, a tym samym nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu. 2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a., poprzez uznanie, iż strona skarżąca wbrew podniesionym zarzutom miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a. 3) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania administracyjnego Spółki [...] w sytuacji, gdy w tym postępowaniu, które dotyczyło wygaśnięcia decyzji, której Spółka [...] stroną nie była i nie jest. Zatem Spółka [...] ma jedynie interes faktyczny lub ekonomiczny, a nie posiada interesu prawnego. Postępowanie to bowiem nie dotyczy ustalenia w drodze decyzji tego czy Spółka [...] jest czy nie jest zarządzającym przedmiotowego składowiska, tylko postępowanie to dotyczy ustalenia czy decyzja, której stroną jest jedynie skarżący - wygasła czy też nie wygasła. 4) art. 233 K.p.c. w związku z art. 106 P.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu, iż zarówno z akt sprawy jak i z załączonych do skargi pism nie wynika, aby Spółka [...] uniemożliwiała skarżącej wykonanie decyzji. 5) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyieniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy nieruchomość, na której znajduje się składowisko odpadów jest już lub ma być ponownie intensywnie eksploatowana i wykorzystywana (np. w charakterze składowiska odpadów różnego rodzaju), jak również czy Spółka [...] umożliwia Skarżącemu dostęp do tej nieruchomości celem wykonania obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. 6) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 162 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. - dot. zamknięcia mokrego składowiska odpadów zlokalizowanego w K. - nie stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego oraz stwierdzenie, iż za wygaśnięciem tej decyzji nie przemawia interes społeczny lub strony. II. naruszenie przepisów prawa materialnego wykładnię, a także błędne zastosowanie; 7) art. 124 w zw. z art. 134 pkt 1, art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 2 w zw. z art. 241 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż pomimo nie spełnienia warunku wynikającego z art. 241 ustawy o odpadach - tj. wskutek nieposiadania przez skarżącego w dniu wejścia w życie ustawy dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach tytułu prawnego do dysponowania nawet częścią nieruchomości, na której posadowione jest składowisko odpadów - skarżący nadal jest zarządzającym składowiskiem, a tym samym brak tytułu prawnego choćby do części tej nieruchomości w dacie wejścia w życie w/w ustawy, nie wpływa na obowiązki skarżącego wynikające z posiadanej przez niego decyzji z 2007 r. wyrażającej zgodę na zamknięcie przedmiotowego składowiska. Tym samym Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że prawnie dopuszczalna jest sytuacja, gdy podmiot, który jest adresatem obowiązków wynikających z decyzji o zamknięciu składowiska odpadów - może być dalej obciążony obowiązkami wynikającymi z tej decyzji, pomimo że podmiot ten w dniu wejścia w życie ustawy dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - nie posiadał tytułu prawnego nawet do części nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów. 8) art. 124 ust. 1, art. 129 ust. 3, art. 134, art. 151, art. 152, art. 154 i art. 241 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący może być zarządzającym składowiskiem mimo, że nie ma żadnego tytułu prawnego do nawet części nieruchomości, na której składowisko się znajduje, w sytuacji gdy brak tego tytułu prawnego nie był skutkiem naruszenia przez skarżącego jakiegokolwiek przepisu prawa, który wymagałby od skarżącego by taki tytuł nabyć - gdyż takiego przepisu brak. 9) art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że skarżący ma możliwość wykonywania uprawnień z przedmiotowej decyzji - w sytuacji gdy przepis art. 149 ust. 3 ustawy nie daje skarżącemu żadnych możliwych do wyegzekwowania uprawnień wobec użytkownika wieczystego tej nieruchomości, gdyż przepis ten dotyczy tylko przypadku gdy stosowne żądania co do zachowania się pod adresem właściciela lub innego podmiotu władającego tą nieruchomością kieruje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na lokalizację składowiska odpadów - działający w przypadku i na podstawie art. 149 ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie brak innego przepisu prawa, który takie uprawnienia skarżącemu daje. 10) art. 244a ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca w art. 244a określił zasady postępowania z decyzjami wydanymi w oparciu o art. 54 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, co w konsekwencji powodowałby, iż skarżący może przestać być zarządzającym składowiskiem, a inny podmiot może się stać zarządzającym składowiskiem jedynie w drodze decyzji określonej w ust. 2 tego przepisu, gdy tymczasem przepisu tego nie stosuje się do podmiotu, który przestał być zarządzającym składowiskiem z mocy art. 241 ustawy o odpadach - wskutek nie spełnienia w dniu wejścia w życie ustawy dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - warunku posiadania tytułu prawnego do chociażby części nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów. 11) art. 162 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. - dot. zamknięcia mokrego składowiska odpadów zlokalizowanego w K. - nie stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego oraz stwierdzenie, iż za wygaśnięciem tej decyzji nie przemawia interes społeczny lub strony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak stwierdził w obszernych uwagach Sąd pierwszej instancji, nie ma podstaw do przyjęcia, że brak powiadomienia strony skarżącej o zakończeniu postępowania odwoławczego mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca miała możliwość, z której korzystała, wyartykułowania swojego stanowiska, w tym także wobec zebranego materiału dowodowego. Nadto, spór ma charakter materialnoprawny. Stanowisko w tym zakresie skarżąca formułowała w trakcie całego postępowania, poczynając od wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Podnoszone przezeń okoliczności faktyczne, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro Spółka [...] jest właścicielem nieruchomości na której położone jest składowisko odpadów, to trafnie została uznana za stronę postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o tego zamknięciu składowiska odpadów. Wynik prowadzonego postępowania dotyczy sposobu korzystania z nieruchomości w fazie realizacyjnej decyzji o zamknięciu składowiska. Jest więc związany bezpośrednio z zakresem praw przysługującym właścicielowi nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. jest więc bezzasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżącej, według którego, w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania wyjątek określony w art. 241 ustawy o odpadach. Z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej prawidłowości wyroku. Przytoczony zarzut polega zaś na próbie podważenia oceny prawnej przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia ta, z punktu widzenia merytorycznego zostanie zresztą omówiona w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Istota sporu sprowadza się do tego, czy decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów stała się bezprzedmiotowa. Instytucja bezprzedmiotowości jest przesłanką wygaśnięcia decyzji, unormowaną w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 162 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Wojewody nie stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego oraz stwierdzenie, że za wygaśnięciem nie przemawia interes społeczny lub interes strony, skonstruowany jest wadliwie. Wnoszący kasację nie podał precyzyjnie naruszonego, jego zdaniem, przepisu prawnego. Nadto, opis naruszenia zawiera elementy nie tylko abstrakcyjne, ale wprost odnoszące się do sytuacji indywidualnej i konkretnej strony skarżącej. Jest to zatem wyrażony jedynie pośrednio zarzut błędnej wykładni, a bezpośrednio zarzut niewłaściwego zastosowania. Niezależnie od tej wadliwości, biorąc pod uwagę treść pozostałych zarzutów i uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do istoty sporu. Najpierw należy poddać analizie wpływ zmiany stanu prawnego na możliwość uznania, ze decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzja została wydana na podstawie art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251). W dacie rozstrzygania sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ustawa ta nie obowiązywała. Z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie zasadnicza część przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Ta zmiana stanu prawnego nie spowodowała ustania mocy wiążącej decyzji o zamknięciu składowiska. Jeśli bowiem nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed dniem jej wejścia w życie, decyzje te wiążą nadal, mimo że zmieniła się lub przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie mogą rozwiewać przepisy intertemporalne (patrz: Tadeusz Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej", Państwo i Prawo 1992/7/s. 53). Organy i Sąd pierwszej instancji trafnie wskazały, że unormowaniem rozstrzygającym o zakresie dalszego obowiązywania decyzji wydanych na podstawie art. 54 poprzedniej ustawy są przepisy art. 244a ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z przepisów tych wynika, że decyzje wydane na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. obowiązują nadal, z tym, że mogą być zmieniane. Z przepisów art. 244a ust. 1-3 tego nie wynika możliwość przyjęcia, że na skutek wejścia w życie nowej regulacji poprzednio wydana decyzja na podstawie art. 54 nie obowiązuje. Konieczne jest zwrócenie uwagi na znaczenie normy zawartej art. 244a ust. 2 ustawy z 2012 r. Wynika z niej nie tylko możliwość przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji "dawnych", ale także konsekwencja w postaci oceny, że co do zasady obowiązki nie przechodzą na inne podmioty, w innej drodze, niż na podstawie decyzji o przeniesieniu, pod warunkiem spełniania przez "nabywcę" wymogów wskazanych w art. 244a ust. 2. Obowiązek monitoringu w dalszym ciągu obciążą zatem adresata decyzji o zamknięciu składowiska. O losach decyzji wydanych poprzednio, a także ewentualnych modyfikacjach, stanowią także przepisy intertemporalne zawarte w art. 241 ust. 1-3 ustawy z 2012 r. W myśl art. 241 ust. 1, wymogu posiadania tytułu prawnego, o którym mowa w art. 124 ust. 1, nie stosuje się do zarządzającego istniejącym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów, który w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie posiada tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska. Zmiana tytułu prawnego do nieruchomości na której położone jest składowisko także nie stanowi zmiany stanu prawnego skutkującego bezprzedmiotowością decyzji w odniesieniu do skarżącego. Jest to nie tyle problem bezprzedmiotowości decyzji, ile tego, czy obowiązek obciąża adresata decyzji, czy nabywcę nieruchomości. Nie ma podstaw do przyjęcia, że taki ewentualny spór świadczy o bezprzedmiotowości decyzji. Obowiązek niewątpliwe istnieje, przy czym, jak wynika z powyższych uwag, w dalszym ciągu obciąża adresata. Utrata przez adresata decyzji tytułu prawnego do nieruchomości, na rzecz innego podmiotu nie oznacza także braku możliwości wykonywania decyzji przez dotychczasowego adresata. Jak wynika z art. 149 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r., decyzję o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części i instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wraz z decyzją zatwierdzającą tę instrukcję jest obowiązany wykonać zarządzający składowiskiem odpadów. Natomiast, zgodnie z art. 149 ust. 3, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić wykonanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Wbrew argumentacji wnoszącej kasację, obowiązek władającego odnosi się nie tylko do sytuacji unormowanej w art. 149 ust. 2, w której, jeśli zarządzającego składowiskiem nie da się zidentyfikować lub egzekucja wdrożona wobec zidentyfikowanego zarządzającego składowiskiem okazała się bezskuteczna, obowiązanym do wykonania decyzji, o których mowa w ust. 1, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na lokalizację składowiska odpadów. Obowiązek władającego istnieje w odniesieniu do każdego podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji, o której mowa w art. 149 ust. 1, który nie włada powierzchnią ziemi. Jak wskazano w piśmiennictwie, ustawodawca liczy się z tym, że składowisko może znajdować się na powierzchni ziemi, którą włada podmiot inny, niż zobowiązany do wykonania obu decyzji. Z mocy art. 149 ust. 3, władający powierzchnią ziemi jest zobowiązany umożliwić wykonanie decyzji o zamknięciu składowiska lub jego części oraz o zatwierdzeniu nowej instrukcji (patrz: Daria Danecka, Wojciech Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz", WKP 2020, pkt 3 do art. 149). Wypowiedź ta potwierdza trafność poglądu, według którego, z art. 241 ust. 1 wynika, że wymogu posiadania tytułu prawnego, o którym mowa w art. 124 ust. 1, nie stosuje się do zarządzającego istniejącym w dniu wejścia w życie ustawy składowiskiem odpadów, który w dniu wejścia w życie ustawy nie posiada tytułu prawnego do całej nieruchomości, a więc także do zarządzającego, który nie posiada tytułu prawnego nawet do części nieruchomości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r., poprzez przyjęcie, że skarżący jest nadal zarządzającym składowiskiem, mimo nie posiadania tytułu prawnego choćby do części nieruchomości. Założeniem przyjętym w art. 124 ust. 1 jest, że zarządzający składowiskiem odpadów posiada tytuł prawny do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną. Do tej regulacji nawiązuje art. 151 ust. 1 pkt 2 w tym znaczeniu, że warunkiem zamiany zarządzającego składowiskiem odpadów jest uzyskanie przez zainteresowanego przejęciem składowiska takiego samego tytułu prawnego. Wskazanych wymogów nie stosuje się do składowisk istniejących w dniu 23 stycznia 2013 r. Zamiast nich, zarządzający jest obowiązany utrzymać posiadany (ograniczony w stosunku do wymogów generalnych) tytuł prawny do zakończenia fazy poeksploatacyjnej (patrz: Daria Danecka, Wojciech Radecki, op. cit. pkt 2 do art. 241). Brak tytułu prawnego, w chwili wejścia w życie ustawy z 2012 r., nie skutkuje zatem utratą przez dotychczasowego zobowiązanego statusu zarządzającego. Utrata tytułu prawnego nie uniemożliwia także, jak wynika z powyższych uwag, wykonania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów. Brak tytułu prawnego rekompensowany jest przez leżący po stronie władającego powierzchnią ziemi obowiązek umożliwienia wykonania decyzji. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 134 pkt 1, art. 151 ust. 1 oraz art. 154 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. Nie były one w niniejszej sprawie stosowane. Z uwagi na brzmienie przepisów międzyczasowych, tj. 241 ust. 1 oraz art. 244a, wymogi w nich zawarte nie odnoszą się, w zakresie unormowanym przepisami międzyczasowymi, do spraw zakończonych decyzjami o zamknięciu składowiska odpadów przed wejściem w życie nowej ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.