II GSK 97/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 395/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego V.S. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. uchylił objętą skargą P. K. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 24 marca 2014 r. na ul. R. w Rz. przeprowadzono kontrolę pojazdu, którym skarżący wykonywał regularny przewóz relacji S. – Rz.. Z ustaleń wynikało, że kierowca przejechał w Rz. ulicami A., gdzie wysadził pasażerów przed przejściem dla pieszych, G., G., gdzie nastąpiło zatrzymanie pojazdu, P., a następnie na ul. R. gdzie nastąpiło wysadzenie pasażera na przystanku autobusowym. Ponadto w toku kontroli stwierdzono brak bocznej tablicy kierunkowej. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiadał wymaganiom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Objętą skargą decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając, że zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wskazywał, iż kierowca skarżącego – G. B. w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w udzielonym zezwoleniu nr [...] oraz rozkładem jazdy stanowiącym jego załącznik. Zatrzymał się bowiem przed przejściem dla pieszych przy ul. A. i przy ul. R. pomimo, że według obowiązującego rozkładu jazdy przy tych ulicach nie zostały wyznaczone przystanki, pomijając przy tym przystanek przy ul. K.. Ponadto kierowca przejechał w Rz. ulicami, które nie zostały wymienione w żadnym z zezwoleń przesłanym przez stronę do akt sprawy, co skutkowało nałożeniem kary w wysokości 3.000 zł. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał również nałożenie na stronę kary w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przewozu autobusem niespełniającym wymogów technicznych, wskazując, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 951 ze zm.) przesądza, iż tablicę kierunkową boczną należy uznać za element wyposażenia autobusu, a zatem jej brak stanowił niespełnienie wymagań technicznych autobusu. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, iż wydana ona została z istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do nałożonej na skarżącego za stwierdzone naruszenie kary na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.), Sąd uznał, że materiał dowodowy - protokół kontroli wraz z dokumentacją filmową, zeznania świadka G. B., dokumenty dot. prowadzonej działalności w zakresie przewozu regularnego osób, pozwolił na ustalenie, że w dniu kontroli autobusem linii S.-Rz. wykonywany był przewóz regularny na wymienionej trasie, nie zaś "podwożenie znajomych kierowcy", jak sugerował skarżący. Również poza sporem było, że autobus jechał poza ustaloną trasą przejazdu i zatrzymywał się poza wyznaczonymi przystankami. Okoliczności te przesądzały o zasadności nałożenia na stronę kary określonej w załączniku nr 3 do ustawy poz. 2.2.3. w wysokości 3.000 zł. Sąd I instancji nie zaakceptował przyjętej przez organy kwalifikacji drugiego z naruszeń – braku bocznej tablicy kierunkowej. Za nietrafne uznał wywody organu, który w tym zakresie odwoływał się do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wskazując, że skoro przepisy dotyczące tablic kierunkowych - § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 zostały zamieszczone w dziale III tego rozporządzenia, zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem", to chociaż stanowią "warunki dodatkowe" (rozdział 5), należało je zaliczyć do "warunków technicznych". W ocenie Sądu taka interpretacja była niezgodna z wykładnią językową i logiczną. Wskazał, że tytuł rozporządzenia – "w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia" rozgranicza wyraźnie pojęcia "warunki techniczne" od "wyposażenia pojazdu", co oznacza, że pojęciami tymi nie można posługiwać się zamiennie. Ponadto, przepisy § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. jednoznacznie wskazują, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, co wskazuje, że należą one do wyposażenia pojazdu. Argumentem przesadzającym o kwalifikacji tablic kierunkowych jako elementu wyposażenia pojazdu, jest zdaniem Sądu załącznik nr 3 do ustawy określający rodzaje naruszeń i wysokość kary. Pod lp. 2.5. wymieniono bowiem wykonywanie przewozu autobusem, który: nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł (2.5.1.), nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł (2.5.2.). Wobec takiego rozróżnienia naruszeń brak tablic kierunkowych informujących o trasie przejazdu autobusu należało zaliczyć do braków wyposażenia i oznakowania, nie zaś do naruszenia warunków technicznych pojazdu. Błędne zakwalifikowanie przez organy zaistniałego w rozpoznawanej sprawie naruszenia w zakresie braku bocznej tablicy kierunkowej w autobusie jako odpowiadającego treści załącznika nr 3 – lp. 2.5.1. (kara w wysokości 5.000 zł), zamiast lp. 2.5.2. (kara w wysokości 2.000 zł) Sąd I instancji uznał za istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 145 § 1 pakt 1 lit. a) oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 18 ust. 1 pakt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz określenia ich niezbędnego wyposażenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami ww. rozporządzenia wyposażenia dodatkowego pojazdu, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, że wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu; 2. prawa materialnego, art. 18b ust. 1 pakt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.5.1 i lp.2.52. załącznika nr 3 do ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie tych przepisów nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony podczas kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp.2.5.2 załącznika nr 3 do ustawy, a nie do warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w przepisie lp.2.5.1. tego załącznika, zaś przepis lp.2.5.2 załącznika przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne. Podnosząc te zarzutu skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rz. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. P. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma ona usprawiedliwione podstawy prawne. W zarzutach kasacyjnych organ podnosi naruszenie art. 66 ust. 1 p.r.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. polegające na błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji, poprzez przyjęcie, że warunki techniczne pojazdu nie obejmują wymaganego przez prawo wyposażenia autobusu, w sytuacji gdy warunki takie są wprost określone przez te przepisy. Równocześnie Inspektor wskazuje na naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w połączeniu z właściwymi częściami załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy prawa nie dają podstaw do nałożenia kary za brak wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe, skoro takie tablice są częścią warunków technicznych. W skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej, autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 p.r.d. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jak trafnie wskazuje Inspektor wykładnia przepisów rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, że zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym powinien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99 Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną. Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także NSA w uchwale z 2 lipca 2001 roku sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy powinny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia, a nadto powinny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia. W związku z powyższym zauważyć należy, że mimo, iż przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, na które wskazuje rozporządzenie. Tak więc wyposażenie, o jakim stanowi rozdział 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia, określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie powinien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podobne stanowisko zajął NSA między innymi w wyrokach: z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014 r., sygn. akt 904/13; z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2403/13; z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14; i z 16 lipca 2015 r., II GSK 1556/14, tym samym można uznać, że jest ono utrwalone w orzecznictwie. Wobec braku postawionych, zarówno w skardze strony jaki i skardze kasacyjnej organu, zarzutów dotyczących stwierdzonego naruszenia – przejazdu autobusu poza ustaloną trasą przejazdu i zatrzymania się poza wyznaczonymi przystankami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że poczynione w tym zakresie przez organy ustalenia w sposób jednoznaczny wskazują, iż wykonany w dniu 24 marca 2014 r. przejazd autobusu miał charakter przewozu regularnego w trakcie, którego doszło do naruszenia warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu (przejazd ulicami Rz. nie wyznaczonymi na trasie przejazdu autobusu) i wyznaczonych przystanków (zatrzymanie się na ul. A. i ul. R. gdzie nie wyznaczono przystanku i pominięcie przystanku przy ul. K.), za co zasadnie nałożono na stronę karę w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 91a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.