II SA/Gl 111/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawy jazdy oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c, ust. 1 d, ust. 1 e, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm. – dalej u.k.p.), oraz na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. – dalej k.p.a.), w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 z późn. zm. – dalej p.r.d.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, zatrzymał K. J. prawo jazdy kategorii "B1" i "B" wydane w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta B., na okres 3 miesięcy. Stwierdził, że dla ustalenia początku okresu właściwa będzie data zwrotu dokumentu do Organu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano m. in., że kierujący pojazdem K. J. przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W dniu [...] r. otrzymano pismo z Komendy Miejskiej Policji w K., Wydział Ruchu Drogowego, datowane na [...] r. informujące, że ww. cyt. "dnia [...] r. około godziny [...] na ulicy [...] w K. przekroczył dozwoloną prędkość o 74 km/h. Kierujący nie posiadał przy sobie dokumentu prawa jazdy. Na kierującego został nałożony mandat kredytowany w kwocie [...] złotych oraz [...] punktów karnych". W dniu [...] r. zostało wystosowane do K. J. wezwanie zobowiązujące do zwrotu prawa jazdy. Ten jednak nie zwrócił dokumentu do Organu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik K. J. zarzucając: 1) naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (prawidłowo "art. 7 ust. 1 pkt 2"; Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm. – dalej "ustawa zmieniająca" – przyp. Sądu), poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zatrzymania dokumentu prawa jazdy w sytuacji, gdy organ I instancji nie otrzymał informacji o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącego w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej jest do dnia 31 grudnia 2016 r. warunkiem sine qua non wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zatrzymania dokumentu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, 2) naruszenie przepisu art. 7 w związku z art. 77 §1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawie i nierozpatrzenie całego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności okoliczności, że do faktycznego zatrzymania dokumentu prawa jazdy skarżącemu nie doszło, 3) naruszenie przepisu art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowego postępowania, 4) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy pomimo, że skarżący został ukarany mandatem karnym za przekroczenie dozwolonej prędkości, co doprowadziło do ponownego zastosowania środka represyjnego względem skarżącego za ten sam czyn. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że w trakcie kontroli drogowej w dniu [...] r. Policjantka dokonująca kontroli prędkości prawa jazdy faktycznie zatrzymać nie mogła, bowiem odwołujący się nie posiadał go przy sobie. Przepisy u.k.p. nie wskazują żadnych ograniczeń dowodowych i po przekroczeniu w ten sposób prędkości na obszarze zabudowanym właściwy Starosta decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wydać musi. Co więcej, w cytowanym też wcześniej art. 102 ust 1c przewidział też ustawodawca możliwość niezatrzymania (faktycznego) dokumentu prawa jazdy przez Policję i wtedy dodatkowo Starosta zobowiązuje kierującego do zwrotu ww. dokumentu. Skoro przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. zachodzą ewidentnie, to o umorzeniu postępowania mowy być nie może. W istocie bezsporne jest też popełnienie czynu z art. 92a Kodeksu wykroczeń, a świadczy o tym treść odwołania. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik K. J., zaskarżając ją w całości. Zarzucił : 1) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (prawidłowo "art. 7 ust. 1 pkt 2" – przyp. Sądu), poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zatrzymania dokumentu prawa jazdy w sytuacji, gdy organ I instancji nie otrzymał informacji o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącego w trybie art. 135 ust 1 pkt 1a p.r.d., co zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej jest do dnia 31 grudnia 2016 r. warunkiem sine qua non wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zatrzymania dokumentu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, 2) naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności okoliczności, iż do faktycznego zatrzymania dokumentu prawa jazdy skarżącemu nie doszło. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Do skargi dołączono również oświadczenie K. J. oraz wniosek o przesłuchanie go w charakterze strony. W uzasadnieniu podano m. in., że dokonanie wykładni - jak ujął to SKO - literalnej, która prowadzi do wniosku, że ustawodawca w przywołanej regulacji miał na myśli również informacje o niemożności zatrzymania prawa jazdy, jest całkowicie chybiona. Nie sposób również zaakceptować dokonanej przez SKO próby wykładni celowościowej. Wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. możliwe jest jedynie po otrzymaniu przez właściwy organ, w niniejszym przypadku Prezydenta B., informacji o zatrzymaniu prawa jazdy. W ocenie skarżącego skoro nie doszło do faktycznego zatrzymania przez funkcjonariusza Policji dokumentu prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt. la p.r.d., nie było możliwym przekazanie stosownej informacji, będącej podstawą wszczęcia postępowania. Nadto skarżący pragnie podkreślić, że zatrzymanie prawa jazdy byłoby w jego przypadku niezgodne z zasadami współżycia społecznego i krzywdzące, gdyż w chwili, kiedy naruszył zasady ruchu drogowego i przekroczył prędkość w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h, działał w stanie wyższej konieczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W myśl art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z kolei wg ust. 1c omawianego przepisu starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji) do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą zatrzymania prawa jazdy jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Ta ostatnia regulacja stanowi zaś, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej jednoznacznie wskazuje, że okolicznością, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja (tak też np. wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 92/16). W sytuacji skarżącego co prawda nie zatrzymano mu prawa jazdy, niemniej jednak w pełni podzielić należy przekonanie Kolegium, iż przesłana informacja (poparta przecież dodatkowymi dowodami w postaci prawomocnego mandatu za wykroczenie), jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, choć fizycznie go nie odebrano. Fakt ten wpływa jedynie na sposób obliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy, który liczony jest w tym przypadku od daty zwrotu dokumentu do organu właściwego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 92/16; wyrok WSA w Gliwicach z 21 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 192/16). Ustawa przewiduje zatem przypadki, kiedy prawo jazdy nie zostało z różnych powodów zatrzymane, a mimo to decyzja musi być wydana (art. 102 ust. 1c u.k.p.). Art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadza jedynie uregulowanie proceduralne i minimalne standardy dowodowe, które nie wyłączają stosowania innych przepisów o postępowaniu dowodowym (k.p.a.), a w szczególności nie modyfikują podstawy materialnoprawnej wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, obligującej w określonych przypadkach do wydania tego rodzaju decyzji. Przepisy proceduralne pełnią jedynie rolę służebną wobec uregulowań materialnoprawnych. Nie może być stawiana w lepszej sytuacji osoba, która popełniła wykroczenie przekraczając rażąco dopuszczalną prędkość, nie mając przy sobie prawa jazdy, od osoby, która dokument taki posiadała i oddała. Obie bowiem popełniły czyn zabroniony, co wiąże się z określonymi konsekwencjami. Na skarżącego został nałożony mandat i stał się on prawomocny. Przepisy winny być analizowane również poprzez cel ustawy, a nie jedynie przez wyrwane z kontekstu brzmienie poszczególnych przepisów. W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, jest to bowiem domena postępowania wykroczeniowego. W szczególności nie mamy tu do czynienia z ustalaniem winy. Takie ustalenia wymagają bowiem w niektórych przypadkach długotrwałego postępowania dowodowego. Z woli ustawodawcy organ, co do zasady (z uwzględnieniem powyższych uwag), opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego (art. 76 §1 k.p.a.), stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatrzymanie prawa jazdy ma bowiem w tym przypadku charakter prewencyjny, mający służyć zapobieganiu dalszym naruszeniom we wskazanym okresie. Dlatego nie naruszono w niniejszym przypadku zasady prawdy obiektywnej (art. 6, 7, 75 §1, 77 §1 i 80 k.p.a.). Art. 102 ust. 1c częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 (Dz.U.2016.2197) z dniem 29 grudnia 2016 r. Zgodnie z nim wymieniony wyżej przepis utracił moc w zakresie, w jakim nie przewidywał sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Ta okoliczność nie została jednak podniesiona we wniosku o umorzenie postępowania z [...] r., ani w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a dopiero w skardze, do której dołączono dodatkowe oświadczenie sugerujące, że skarżący był w stanie wyższej konieczności. Na tą okoliczność złożono również wniosek o przesłuchanie skarżącego w charakterze strony. Sąd nie może jednak dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone. Nie może przy tym przesłuchiwać stron, a jedynie uzupełniająco dopuść dowód z dokumentu. Stąd wniosek o przesłuchanie skarżącego w charakterze strony został oddalony (art. 106 §3 p.p.s.a.). Dokument w postaci oświadczenia skarżącego, dołączonego do skargi, nie mógł zatem doprowadzić do jej uwzględnienia. Został bowiem przedłożony już po zakończeniu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji możliwe jest co najwyżej wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., jednak w tym zakresie Sąd nie może tu niczego przesądzać, nie leży to bowiem w jego kompetencjach, skoro niniejsza sprawa nie była prowadzona w trybie nadzwyczajnym. Przy tym w ww. wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Skoro zatem zatrzymanie prawa jazdy z powodu przekroczenia na obszarze zabudowanym dopuszczalnej prędkości o 50 km/h nie jest w istocie sankcją karną, lecz sankcją administracyjną, to bezzasadny jest zarzut dwukrotnie prowadzonego w tej samej sprawie postępowania zmierzającego do zastosowania sankcji karnej. Ustawodawca ma swobodę w zakresie wyboru sankcji za naruszenie prawa, choć wybór ten musi mieścić się w ramach standardów demokratycznego państwa prawa (...). Kumulatywne stosowanie sankcji nie może stanowić wyrazu nieproporcjonalnej (nadmiernej) ingerencji w prawa i wolności jednostki. Ustawodawca powinien również dostosować rodzaj sankcji (i co za tym idzie procedurę jej stosowania) do specyfiki danego czynu i celów, które zamierza osiągnąć. W ramach swobody ustawodawczej mieści się sankcja administracyjna zatrzymania prawa jazdy. Kumulacja tej sankcji z karą wymierzaną w postępowaniu wykroczeniowym nie narusza zasady proporcjonalności (...). Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d. w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, nie narusza zakazu ne bis in idem (...)." Uzasadnienie decyzji pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania organu (art. 107 §1 i 3 k.p.a.), a samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 75 §1, 77 §1 i 80 k.p.a., art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) p.r.d. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.