III SAB/Kr 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Maria Zawadzka spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji, do załatwienia wniosku K. J. z dnia 4 stycznia 2017 r., w terminie 7 dni; II. stwierdza bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji; III. stwierdza, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 4 stycznia 2017 r. drogą elektroniczną K. J. (dalej: "skarżący), złożył w Komendzie Wojewódzkiej Policji pismo, w którym wniósł o wydanie zaświadczenia o treści żądanej, tj.: "zaświadcza się, iż po wyroku WSA w Warszawie II SA/W a 1032/08 z dnia 14 stycznia 2009 roku w sprawie prawa i uprawnień sierż. Sztab w stanie spoczynku K. J. i sprawa celem dalszego prowadzenia i w zakresie powagi rzeczy tym wyrokiem osądzonej, została przekazana do prowadzenia Komendantowi Powiatowemu Policji, jako organu, który w kontrolowanej przez WSA w Warszawie sprawie wydal decyzje jaki pierwszy, a w tym do KPP zwrócono komplet akt sprawy rozstrzygniętej tym wyrokiem została z Komendy Głównej przekazana do KWP wraz z kompletnymi aktami sprawy osądzonej, a następnie sprawa i akta, oraz wyrok sadu w celu jego stosowania w zakresie powagi rzeczy nim osądzonej przekazano do Komendy Powiatowej Policji, jako właściwemu miejscowo i rzeczowo organowi w sprawie prawa uznanego wyrokiem sadowym za konstytutywne w pierwszej instancji". Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r., nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu stwierdził, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej, gdyż takie zaświadczenie byłoby w oczywisty sposób sprzeczne ze znanym organowi istniejącym stanem faktycznym i prawnym. Dodatkowo, zdaniem organu sprawa ta nie kwalifikuje się do załatwienia w trybie przewidzianym do wydania zaświadczenia określonego w dziale VII K.p.a. "wydawanie zaświadczeń". Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. W konsekwencji jego rozpoznania Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że żądanie skarżącego opiera się na regulacji z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., a zatem skarżący powinien wykazać interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia określonej treści oraz wskazać w ramach jakiego rejestru stan faktyczny został utrwalony. Organ odwoławczy uznał natomiast, że skarżący nie uzasadnił swojego wniosku. Organ odwoławczy zalecił, aby organ pierwszej instancji wezwał stronę w trybie art. 62 § K.p.a. do wykazania interesu prawnego oraz wskazania, w jakim zakresie określone przez nią żądanie odnosi się do uregulowań z art. 217 i art. 218 K.p.a. W przypadku niewykazania tych elementów organ odwoławczy zalecił aby rozważyć zastosowanie w sprawie art. 61a K.p.a. Kierując się zaleceniami organu odwoławczego Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 7 marca 2017 r. wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego oraz wykazania, w jakim zakresie określone przez skarżącego żądanie odnosi się do uregulowań z art. 2017 i 2018 K.p.a. oraz o wykazanie w ramach jakiego rejestru prowadzonego przez KWP zostały utrwalone dane, o które skarżący się ubiega. W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji skarżący stwierdził, że jego interes prawny jest oczywisty, a żądane zaświadczenie jest mu niezbędne dla dochodzenia roszczeń w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa. Co do wskazania rejestrów, w których mają znajdować się dane potwierdzone w zaświadczeniu skarżący podniósł, że nie ma dostępu do tych rejestrów i nie jest w stanie ich wskazać. W konsekwencji powyższego Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 15 marca 2017 r., poinformował skarżącego, że wobec braku wyczerpujących wyjaśnień, niewykazania interesu prawnego oraz braku wskazania w ramach jakiego rejestru prowadzonego przez KWP zostały utrwalone dane, o które się skarżący ubiega, jego wniosek z dnia 4 stycznia 2017 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Następnie w dniu 18 marca 2017 r. skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji zażalenie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji. Następnie w dniu 23 marca 2017 r. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści, z wniosku z dnia 4 stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowień. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a.; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność. Stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy postępowania, które normowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 K.p.a. wydanie zaświadczenia nie jest jednak sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w kpa. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, że analiza orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że brak jest jednolitego stanowiska, który z ww. środków przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia. W związku z powyższym Sąd, nie przesądzając o zasadności żadnego w przedstawionych wyżej poglądów, stanął na stanowisku, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji procesowych za ewentualny wybór niewłaściwego środka zaskarżenia. Wystarczy, że w jakiejkolwiek formie środki te – przewidziane i dopuszczalne ustawą – wyczerpał (por. I OSK 698/10). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. W myśl art. 217 § 3 K.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 K.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 K.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § K.p.a. nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 K.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 kpa. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 K.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Podlegają one także ocenie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie sąd bada sprawność oraz skuteczność prowadzonego postępowania oraz zasadność jego przedłużania (por. II SAB/Op 87/16). W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji kierując się zaleceniami postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 lutego 2017 r., wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, wskazania w jakim zakresie określone przez skarżącego żądanie odnosi się do uregulowań z art. 217 i 218 K.p.a. oraz o wykazanie w ramach jakiego rejestru prowadzonego przez KWP zostały utrwalone dane, o które skarżący się ubiega. A następnie w uzyskując odpowiedź skarżącego pozostawił jego wniosek z dnia 4 stycznia 2017 r. bez rozpoznania. W ocenie Sądu wezwanie skarżącego o ww. dane w trybie uzupełnienia braków formalnych wniosku było całkowicie bezpodstawne. Sąd miał na uwadze, że Komendant Wojewódzki Policji dokonał ww. czynności zgodnie z zaleceniami Komendanta Głównego Policji zawartymi w postanowieniu w dnia 28 lutego 2017 r., nie mniej jednak podkreślić należy, że organ I instancji nie był związany ocenami prawnymi organu II instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, Prawo i Życie 1991, nr 3, s. 15). W wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, NSA wskazał, że "organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji, uchylając decyzję, formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia". Z. Kmieciak wskazuje, że zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zalecenia powinny jedynie "dyscyplinować" organ pierwszej instancji "w sensie zobowiązania go do rozważenia (zbadania) uznanych za istotne dla wyniku postępowania elementów stanu faktycznego sprawy" (Z. Kmieciak, Odwołania..., s. 95). Zalecenia organu odwoławczego mają więc na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych. Za dopuszczalne należy uznać zawarcie w uzasadnieniu decyzji zaleceń przeprowadzenia pewnych środków dowodowych, przyjąć jednak należy, że organ pierwszej instancji – ponownie prowadząc sprawę – będzie mógł samodzielnie zdecydować, jakie środki dowodowe należy przeprowadzić w celu ustalenia istotnych okoliczności sprawy (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 806; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 167). Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu zbędne było wzywanie skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, co wykazał w ostatnim akapicie wniosku z dnia 4 stycznia 2017 r. Zdaniem Sądu brak jest podstaw pranych aby uznać, że dla kompletności formalnej wniosku skarżący zobowiązany jest wskazać w jakim rejestrze znajdują się dane, których potwierdzenia domaga się w zaświadczeniu. Natomiast ocena czy żądanie zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia odnosi się do uregulowań z art. 217 i 218 K.p.a. należy do organu i brak takiego wskazania przez skarżącego również nie stanowi braku formalnego wniosku o wydanie zaświadczenia. Dlatego też organ pierwszej instancji błędnie skierował do skarżącego wezwania z dnia 7 marca 2017 r. Sąd miał jednak na uwadze, że było to podyktowane zaleceniami zawartymi w postanowieniu organu wyższej instancji do których organ pierwszej instancji chciał się zastosować. Dlatego też otrzymawszy odpowiedź skarżącego na wezwanie z dnia 7 marca 2017 r., organ I instancji powinien był przyjąć, że wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2017 r. nie zawiera braków formalnych i rozpoznać go merytorycznie. Wydając zatem w dniu 15 marca 2017 r. zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, organ popadł w bezczynność w zakresie obowiązku jego rozpoznania. Nie istniały bowiem przyczyny uzasadniające wydanie takiego zawiadomienia. Z uwagi na pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 lutego 2017 r. Komendanta Głównego Policji, który to Komendant Wojewódzki Policji uznał za wiążący, Sąd przyjął, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zatem Komendant Wojewódzki Policji powinien rozpoznać wniosek skarżącego w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po uprawomocnieniu się wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a.