IV SA/Po 647/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lesznie na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 4 listopada 2010 r. nr XLVII/598/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Lesznie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Miejska Leszna działając na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 4 listopada 2010r. podjęła uchwałę nr XLVIII/598/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Lesznie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Lesznie pismem z dnia 29 czerwca 2017r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 obecnie j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 296 – dalej u.o.a.n.) i art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z §3 uchwały wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co jest stanowiskiem błędnym i nie znajdującym oparcia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż przedmiotowa uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie. Jak wskazał Skarżący większość przepisów przedmiotowej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały znajdują się także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W rozdziale II § 2 ustęp 1 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powołuje Prezydent Miasta Leszna w formie zarządzenia. Przywołany zapis załącznika do uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Prezydentowi Miasta (sądy, prokuratura, policja). Wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest, a w zasadzie powinna być, kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Mając zatem na uwadze treść art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6 ust. 2 ustawy oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. kwestionowana uchwała Rady Miejskiej Leszna winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i wskazywać co najmniej 14 dniowy termin wejścia w życie od jej ogłoszenia. Rada Miejska L:eszna reprezentowana przez Prezydenta Miasta Leszna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalanie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że stanowisko Skarżącego, iż przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w szczególności w części dotyczącej załącznika do uchwały, rozdział II § 2 ust. 1, w którym postanowiono, iż członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powołuje Prezydent Miasta Leszna w formie zarządzenia i w związku z tym akt ten należy zakwalifikować jako akt prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu przedmiotowa uchwała nie zawiera cech aktu prawa miejscowego to jest norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wskazywany przez Skarżącego zapis uchwały nie zawiera normy nakazującej, czy też zakazującej określone zachowanie, ani też nie statuuje określonych uprawnień, które skierowane byłyby do adresatów czyli mieszkańców Gminy. Zaskarżona uchwała nie ustanawia zatem przepisów powszechnie obowiązujących w znaczeniu określonym przez art. 40 u.s.g., a określając sposób i tryb powoływania i odwoływania członków zespołu ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, wyznaczając i normują określoną organizację pracy związaną z funkcjonowaniem zespołu interdyscyplinarnego. Przedmiotowa uchwała nie zawiera regulacji dotyczących kwestii ustrojowych gminy, czy też norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia określonym w niej adresatom. Wbrew stanowisku Skarżącego zapis uchwały dotyczący powoływania członków zespołu przez Prezydenta nie wyznacza sposobu zachowania w ramach pracy w urzędzie. Przepis § 2 załącznika do uchwały określa jedynie tryb powoływania członków zespołu, zatem organizację wewnętrzną działania zespołu. Wspomniany przepis nie wyznacza członkom zespołu żadnych nakazów, zakazów, a jedynie normuje organizację pracy zespołu, zatem reguluje organizację wewnętrzną w zakresie działania gminy i wykonywania przez gminę ustawowych obowiązków. Nadto zauważono, iż przepis art. 9a ustawy nadaje zespołowi status podmiotu wewnętrznego, który wykonuje ustawowe obowiązki w ramach zadań własnych gminy, nadto przepis art. 9a ust 2 i ust. 3 ustawy stanowi, iż zespół interdyscyplinarny powołuje prezydent oraz określa skład zespołu. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że zapis zawarty w uchwale o powoływaniu zespołu przez prezydenta ma charakter normy generalnej i abstrakcyjnej. W odpowiedzi na skargę wskazano również na fakt nie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Wielkopolskiego co do nieważności przedmiotowej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z czym należy sądzić, iż również organ nadzoru nie traktował uchwały jako prawo miejscowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej Leszna zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 ust. 1 uchwały Rada Miejska wskazała, że członków Zespołu powołuje i odwołuje Prezydent Leszna na wniosek dyrektora Miejskiego Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lesznie, w formie zarządzenia. Przywołany zapis uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Prezydentowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą bowiem przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 3-4 ustawy). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Powyższe przepisy określają obligatoryjnych i fakultatywnych członków zespołu interdyscyplinarnego, z których część w żaden sposób nie jest powiązana z organami gminy i nie funkcjonuje w jej strukturach (np. kuratorzy sądowi, prokuratorzy, przedstawiciele policji). Wymieniona norma wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta wbrew stanowisku prezentowemu w odpowiedzi na skargę jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym miejscu wskazać należy, iż bez znaczenia dla oceny zasadności skargi w tym zakresie pozostaje argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę, iż Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru prawnego nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały. Brak wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie przedmiotowej uchwały (lub uchwał podejmowanych w sąsiednich gminach), nie zwalniał bowiem Rady Miejskiej z samodzielnej oceny legalności zapisów podejmowanych uchwał i obowiązku podejmowania uchwał zgodnie z obowiązującym prawem. Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku