II OSK 3165/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 57/17 w sprawie ze skargi M.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu ; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. na rzecz M. R. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. (sygn. akt IV SAB/Po 57/17) oddalił skargę M. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej: PINB). Zarzucała bezczynność w załatwieniu żądania polegającego na "wstrzymaniu (zakazaniu) użytkowania obiektu budowlanego – warsztatu ślusarskiego na działce nr [...]". Żądanie to wpłynęło do organu nadzoru budowlanego w dniu 8 maja 2017 r. PINB pismem z dnia 15 maja 2017 r. poinformował wnioskodawczynię, że podjęcie czynności których się domaga, będzie możliwe po otrzymaniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu oraz zwrocie akt sprawy toczącej się w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego tj. warsztatu ślusarskiego. M. R. w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. zawarła zażalenie na opisane wyżej pismo organu nadzoru budowlanego z 15 maja 2017 r. Wskazała, iż jest to zażalenie – w istocie – na postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Wskazała zarazem, iż w przypadku odmiennej interpretacji, co do charakteru wspomnianego pisma PINB z dnia 15 maja 2017 r., tj. nieuznania go za postanowienie, domaga się potraktowania swego pisma z dnia 16 maja 2017 r. jako zażalenia na bezczynność PINB w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 8 maja 2017 r. W dniu 29 czerwca 2017 r. skarżąca nadała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu. Wcześniej zaś, bo w dniu 26 czerwca 2017 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 16 maja 2017 r. uznając, że pismo PINB z 15 maja 2017 r. nie było postanowieniem i nie podlegało zaskarżeniu. Z kolei postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. WINB uznał zażalenie skarżącej na bezczynność PINB w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 maja 2017 za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji czterdziestodniowy termin na załatwienie sprawy. W związku z powyższym, PINB załatwiając wniosek M.R. z dnia 8 maja 2017 r., postanowieniem z dnia 14 lipca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego – warsztatu ślusarskiego. Na skutek zażalenia wnioskodawczyni z 19 lipca 2017 r., WINB postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r. utrzymał powyższe postanowienie organu I instancji w mocy. M.R. wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 941/17 i do dnia wydania wyroku w sprawie na bezczynność była nierozstrzygnięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12.10.2017 r. (sygn. akt IV SAB/Po 57/17) oddalił skargę M. R.na bezczynność PINB w J.. Sąd przedstawił regulacje prawne mające w sprawie zastosowanie. Wskazał, że wniesiona skarga była dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zauważył, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej, przed wniesieniem skargi złożył dwa zażalenia – na działanie organu oraz na jego bezczynność, przy czym to drugie zażalenie wniesione zostało pod warunkiem negatywnego dla strony załatwienia zażalenia na działanie organu. WSA w Poznaniu podkreślił, że jednoczesne złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie z zażaleniem na postanowienie wydane w sprawie, jest logiczną niekonsekwencją, gdyż załatwienie sprawy postanowieniem skutkuje, co do zasady, brakiem bezczynności organu. Sąd dostrzegł intencję pełnomocnika, którą było ustalenie charakteru prawnego pisma PINB z dnia 15 maja 2017 r. Wskazał jednak, że takie warunkowe niejako wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które służyć ma wyczerpaniu trybu umożliwiającego wniesienia następnie skargi na bezczynność, ma swoje określone konsekwencje. O ile bowiem, niezaprzeczalnie środek w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie został w niniejszej sprawie wniesiony, co czyni skargę na bezczynność dopuszczalną, o tyle zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wywołało skutki prawne dopiero w momencie uprawomocnienia się postanowienia WINB o niedopuszczalności zażalenia na pismo z dnia 15 maja 2017 r., co mogło nastąpić najwcześniej z upływem terminu na wniesienie skargi od tego postanowienia WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z akt sprawy nie wynika, czy i kiedy stało się ono prawomocne, aczkolwiek, przy założeniu, że postanowienie WINB zostałoby doręczone stronom w dniu jego wydania tj. dnia 26 czerwca 2017 r. najszybciej stałoby się prawomocne dniu 26 lipca 2017 r. A zatem, co najmniej do dnia 26 lipca 2017 r. – przy założeniu niewniesienia przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – pozostawała skarżąca na stanowisku, że organ nie był w bezczynności, ale niewłaściwie załatwił sprawę. Od dnia uprawomocnienia się postanowienia WINB (najwcześniej 26 lipca 2017 r.) strona zaś zarzucała organowi bezczynność. Implikacją wniesienia jednocześnie obu opisanych powyżej zażaleń, a mającą bezpośredni wpływ na oddalenie ocenianej skargi jest fakt, iż skorzystanie z drogi skarżenia rozstrzygnięcia organu (pismo z dnia 15 maja 2017 r.) wyklucza niejako w tym czasie możliwość skarżenia jego bezczynności. Poddanie rozstrzygnięciu organu kwestii tego, czy dany akt administracyjny jest tylko pismem i jednocześnie niewłaściwym załatwieniem sprawy, czy też w istocie postanowieniem i właściwym załatwieniem sprawy, skutkuje tym, że nie można zasadnie zarzucić organowi administracji bezczynności, do czasu zakończenia prawomocnie sporu co do charakteru tego aktu. W ocenie sądu I instancji, PINB nie był zatem bezczynny ale w sposób niewłaściwy załatwił sprawę. W momencie, gdy WINB uznał, że właściwą formą załatwienia sprawy z wniosku skarżącej nie może być pismo z dnia 15 maja 2017 r., które nie jest wymaganym w okolicznościach sprawy postanowieniem, wyznaczył organowi I instancji termin na załatwienie sprawy w sposób zgodny z prawem. Niezwłocznie też PINB sprawę załatwił, wydając w dniu 14 lipca 2017 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. WSA w Poznaniu podał definicję bezczynności organu administracji publicznej i podkreślił, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ ten nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie WSA w Poznaniu, w kontrolowanej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż podjął stosowne działania. Skierował bowiem do M. R. pismo, które nawet strona uznała za postanowienie. Jednocześnie sąd I instancji podniósł, że kontrola prawidłowości tego aktu prowadzona była na żądanie skarżącej, która złożyła zażalenie na to "postanowienie". Poza zakresem kontroli niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje kwestia samej prawidłowości postanowienia WINB z dnia 26 czerwca 2017 r. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem w niniejszej sprawie wyłącznie kwestia bezczynności organu administracji, której Sąd I instancji nie stwierdził. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12.10.2017 r. wniosła M. R. Domagała się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także zasądzenia koszów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazano na naruszenie następujących przepisów: - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. polegające na nierzetelnym przedstawieniu stanu sprawy, braku wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, co do sposobu postępowania PINB i WWINB; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna wskazała na naruszenie następujących przepisów: - art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Jako trafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.). Zasadniczym motywem rozstrzygnięcia sądu I instancji oddalającego skargę na bezczynność zarzucaną PINB w J. było stanowisko, iż fakt zaskarżenia przez skarżącą rozstrzygnięcia organu administracji (tj. pisma - "postanowienia" z dnia 15.05.2017 r.) wykluczał możliwość jednoczesnego skarżenia bezczynności. W ocenie WSA w Poznaniu, poddanie rozstrzygnięciu organu administracji tego, czy wydany przez PINB akt administracyjny jest tylko pismem i jednocześnie niewłaściwym załatwieniem sprawy, czy też w istocie postanowieniem (prawidłowym załatwieniem sprawy) skutkuje tym, że nie można zasadnie zarzucić organowi bezczynności, do czasu prawomocnego zakończenia sporu, co do charakteru tego aktu. W ocenie sądu I instancji, PINB nie był bezczynny, ale w sposób niewłaściwy załatwił sprawę (pismem z dnia 15.05.2017 r.). W momencie bowiem, gdy WINB uznał, że właściwą formą załatwienia sprawy z wniosku skarżącej nie może być wskazane pismo, wyznaczył organowi I instancji termin na jej załatwienie w sposób zgodny z prawem, co doprowadziło do wydania przez PINB w J. - w dniu 14.07.2017 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie WSA w Poznaniu wskazał, że w sprawie organ I instancji nie był bezczynny, gdyż podjął działanie polegające na skierowaniu do strony pisma z dnia 15.05.2017 r. W ocenie NSA przedstawione stanowisko sądu I instancji nie jest trafne. Zauważyć bowiem należy, że żaden przepis procedury administracyjnej nie wyklucza dopuszczalności jednoczesnego wdrażania różnych sposobów zwalczania stanu pasywności organu administracji w danej sprawie. W szczególności, brak jest przepisów wykluczających możliwość składania zażalenia na stanowisko organu wyrażone w piśmie, a odnoszące się do sposobu załatwienia wniosku strony, jak też jednoczesnego złożenia – w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenia (do 1.06.2017 r. - zażalenia) na niezałatwienie sprawy w terminie. Jedynym kryterium ocen w tym względzie jest kwestia skuteczności (powodzenia) wybranego środka prawnego i jego oddziaływania na przyszłe, finalne załatwienie sprawy. Są to jednak mimo wszystko odrębne, niezależne instytucje prawne i czynności proceduralne, które nie wykluczają się wzajemnie. Nie było zatem uprawnione stanowisko sądu I instancji, że do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zainicjowanej zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, brak było prawnej możliwości wdrażania sporu przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem byłaby bezczynność organu administracji. Samo bowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy, złożone w trybie art. 37 K.p.a. (przed zmianą przepisów z dnia 1.06.2017 r.) nie tylko wszczyna wpadkowe postępowanie administracyjne ale również stanowi przesłankę "wyczerpania środków zaskarżenia" o której była mowa w art. 52 par. 2 p.p.s.a. – stanowiącą warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W sprawie nie ulegało przy tym wątpliwości, iż strona skarżąca powyższy wymóg spełniła. Brak też było kontrowersji co do tego, że już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność PINB w J.(co miało miejsce w dniu 29.06.2017 r.), a przed rozpoznaniem tej skargi (wydaniem wyroku) organ administracji, któremu zarzucano bezczynność, wydał postanowienie z dnia 14.07.2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie określonej wnioskiem M. R. z dnia 8.05.2017 r. Załatwił zatem ten organ administracji sprawę w przewidzianej prawem formie. Bez wątpienia bowiem, formy tej nie stanowiło pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 15.05.2017 r. Powyższy wniosek, potwierdza także stanowisko sądu I instancji wskazujące, iż "organ w niewłaściwie załatwił sprawę". Takie jednak procedowanie PINB oznacza w istocie brak załatwienia sprawy i związaną z tym bezczynność tego organu. Skoro bowiem wskazane pismo nie mogło zakończyć postępowania wszczętego wnioskiem M. R. z dnia 8.05.2017 r., to nie można uznać za trafne stanowiska WSA w Poznaniu, iż organ nadzoru budowlanego nie pozostawał bezczynny, wobec jedynie skierowania do strony tegoż pisma. Mając na uwadze przedstawione rozważania, NSA uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu, WSA oceni ponownie złożoną skargę na bezczynność przy przyjęciu, że pismo PINB w J. nie stanowiło ustosunkowania się organu administracji do wniosku strony w prawem przewidzianej formie. Z uwagi jednak na załatwienie sprawy przez organ nadzoru budowlanego po wniesieniu skargi, sąd I instancji wyda stosowne w tym względzie orzeczenie z uwzględnieniem koniecznych rozstrzygnięć w tym zakresie przewidzianych przepisem art. 149 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku w uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.