I GSK 578/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jarosław Szulc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 170/17 w sprawie ze skargi G (...) sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G (...)sp. z o.o. z siedzibą w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017r. sygn. akt VIII SA/Wa 170/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Grupy Producentów (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2016r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że w dniu 11 czerwca 2012 r. do Marszałka Województwa M. wpłynął wniosek spółki o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. W wyniku przeprowadzonej w siedzibie spółki kontroli ustalono, że spełniła ona warunki wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Decyzją z dnia (...) czerwca 2012r. nr 61/12 Marszałek Województwa M. ( dalej: Marszałek ) stwierdził spełnienie przez stronę warunków określonych w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011r. Nr 145, poz. 868, zwana dalej: "ustawą rynkową") oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009r. Nr 5, poz. 27, zwane dalej: "rozporządzeniem z 2008r.") i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016. W dniu 24 lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes ARR" ), wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) Decyzją z dnia (...) czerwca 2016r. nr (...)Prezes ARR stwierdził, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), dalej jako "k.p.a.", ww. decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej nieważność, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz.UE.L.2007.299.1, zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1234/2007"), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka, ubiegając się o wydanie przedmiotowej decyzji, nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes ARR wskazał ponadto, że w wyniku wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania odwołania spółki, w którym zarzuciła, że decyzja Marszałka nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1419, zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), uchylił w całości decyzję Prezesa ARR z dnia (...) czerwca 2016r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Ministra, Marszałek, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy, powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie spółki są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające przeprowadzenie weryfikacji któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku strony nie wynika, aby Marszałek, prowadząc postępowanie w sprawie wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw, przeprowadził kontrolę w niezbędnym zakresie, umożliwiającą potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji i pozwalającą na określenie stanu faktycznego, niezbędnego do orzeczenia o spełnieniu warunków wstępnego uznania przez Grupę. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów przeprowadzenia takich kontroli (zdjęć, notatek). Z akt sprawy wynika, że Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej, potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3 tego artykułu, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach w odniesieniu do wszystkich członków strony. W ocenie organu odwoławczego, nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. Minister wskazał następnie, że Prezes ARR uznał, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że po jej wydaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku zmiany przepisów, to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się w rozstrzygnięciu do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność. Prezes ARR stwierdził, że wśród aktualnie obowiązujących przepisów brakuje takiego, który posiadałby kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Dlatego decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ ich usunięcie jest niemożliwe zarówno dla Prezesa ARR, jak i dla Marszałka. Minister w odniesieniu do powyższego zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego ARR, w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na podstawie art. 11 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes ARR, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zaś, że w przypadku stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej organem właściwym do rozstrzygania w takich sprawach jest dyrektor oddziału terenowego ARR. Minister podkreślił, że katalog spraw, wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, organ ten w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, a określonych w przepisach UE. Jednak w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta. Tymczasem w omawianym zakresie krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie. Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego. W ocenie Ministra, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. Minister stwierdził, że Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, ostateczna decyzja Marszałka wywołała nieodwracalny skutek prawny. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister podzielił ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 litera a) w związku z art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) (Dz.Urz.L.2009.30.16, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009") w związku z art. 2 ust. 2 litera a) rozporządzenia nr 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej; 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie, a tym samym stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych. Powyższe przesłanki, w opinii organu odwoławczego, upoważniały Prezesa ARR do stwierdzenia rażącego naruszenia przez Marszałka ogólnych zasad postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Minister ocenił, że załączenie do wniosku strony pozytywnej opinii dotyczącej wyłącznie planu dochodzenia do uznania, wydanej przez inny organ, nie zwalniało Marszałka z obowiązku przeprowadzenia kontroli nałożonego na niego ww. przepisami. Organ odwoławczy w konsekwencji zgodził się z organem I instancji, że Marszałek wydał decyzję bez przeprowadzenia obligatoryjnych, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, dowodów, co czyni ją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Minister, mając na względzie materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz stan prawny i faktyczny, w szczególności naruszenie przez Prezesa ARR przepisu art, 156 § 2 k.p.a., uznał, że zasadnym było wydanie orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r., jak również w zakresie przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) ww. ustawy) i unijnych (art. 111 rozporządzenia nr 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Jednocześnie ponownej analizie organ odwoławczy nakazał poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy rynkowej w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika bowiem wprost, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Zdaniem Ministra, organ I instancji powinien dokonać ustaleń w zakresie uznania strony za organizację producentów owoców i warzyw. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone nieprawidłowości nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając w następstwie wniesionej skargi decyzję Ministra zauważył, została ona podjęta w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc – w ocenie Sądu – ustawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Sąd podkreślił, że zakwestionowana przez spółkę decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ponadto zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może również ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. W rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron. Sąd podkreślił, że analizując treść zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę trudno zrozumieć motywy podjęcia przez Ministra decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, że obie przesłanki z tego przepisu wystąpiły w przedmiotowej sprawie. W wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Minister wskazał konkretne przepisy prawa materialnego, które Prezes ARR ma ponownie wnikliwie rozważyć, natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w decyzji Marszałka właśnie te same przepisy (których analizę zlecił Prezesowi ARR) zostały rażąco naruszone. Sąd wskazał również na niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, że z jednej strony Minister wyraźnie wskazał, że Prezes ARR naruszył art. 156 § 2 k.p.a., a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka. Minister nakazał również Prezesowi ARR ponowną analizę zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych, gdy tymczasem we wcześniejszych rozważaniach jednoznacznie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w decyzji Marszałka przepisu art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007. Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, również naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie kasatoryjnej. Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych podstaw do dawania przez Ministra wytycznych organowi I instancji do ponownego przeanalizowania przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem obydwa orzekające w sprawie organy administracji stoją na stanowisku, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. Odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka lub stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., który jest przepisem formalnym, Sąd I instancji odstąpił od rozpoznania zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. W złożonej skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podczas, gdy organ II instancji, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że wytyczne organu II instancji dotyczyły poddania ponownej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa M. - co zostało jednak przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i tym samym uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; - wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 grudnia 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z 1 czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka z (...)listopada 2011 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka z uwagi na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., czyli nieodwracalne skutki prawne. Tak więc przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Sąd I instancji uznał, że Minister – jako organ odwoławczy – podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem Sądu nie zgadza się Minister i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że jego wytyczne dotyczyły jedynie poddania nowej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka, co zostało przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej zarzuca również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych ( pkt 3 petitum skargi kasacyjnej ). Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX). Z powyższego wynikają dwa wnioski: - po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji; - po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag można dokonać oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej organ zarzuca, że Sąd I instancji naruszył wymienione w nim przepisy, ponieważ błędnie przyjął, iż Minister przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, podczas gdy, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej. Jest to zarzut chybiony, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przesądza merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i nie można tego uznać za ocenę prawną. Jednoznacznie świadczy o tym wypowiedź Ministra podzielająca ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a) w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków; 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych. Z powyższego bez wątpienia wynika zatem, że w ocenie Ministra decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie Minister rozstrzyga kwestię art. 156 § 2 k.p.a. i nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej decyzji Marszałka, która w jego ocenie została błędnie zastosowana przez Prezesa ARR. W istocie to właśnie ten punkt sprawy spowodował uchylenie przez Ministra decyzji Prezesa ARR i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, cyt. "Nie można zatem zgodzić się z argumentem Prezesa ARR o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego". Zacytowany fragment w sposób jednoznaczny przesądza jaką decyzję w tej sprawie chciał wydać Minister, jednak nie dokonał tego, a wyłącznie orzekł kasatoryjnie. Taki sposób działania organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że pod pozorem konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził, Minister chciał doprowadzić do wydania przez Prezesa ARR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka, a nie jedynie stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Takie zachowanie organu ze względu na treść art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione. Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (wyrok NSA z 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3 , s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030). Wskazać także należy, że nieistotna przy ocenie zaskarżonego wyroku jest podnoszona przez Ministra okoliczność, że Prezes ARR nie jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podanymi w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że tak sformułowane podstawy orzekania decyzją kasatoryjną wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko i wyłącznie na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie, niż według organu II instancji powinna być dana sprawa rozstrzygnięta. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w jej pierwszym punkcie. W punkcie 2 skargi kasacyjnej Minister zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że wytyczne sformułowane w zaskarżonej decyzji dotyczyły analizy przepisów prawa materialnego, co wykracza poza zakres art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy zasadnicza treść wytycznych dotyczyła ponownego przeanalizowania kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka, co zostało przez Sąd pominięte. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony z następujących przyczyn. Po pierwsze, zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ z jednej strony zarzucane są braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie odniesienia się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, a z drugiej strony zarzucane jest przyjęcie przez Sąd, że w zaskarżonej decyzji jest tylko mowa o ponownym rozpoznaniu zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie wchodził w szczegóły dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ kontrolował decyzję kasatoryjną i skupiał się wyłącznie na przesłankach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Po drugie, stwierdzić należy, że Minister podnosząc zarzut, że według Sądu sformułowane przez organ wskazania dotyczyły jedynie ponownej analizy przepisów prawa materialnego, a przecież zasadnicza wskazówka odnosiła się do nieodwracalnych skutków prawnych, w istocie nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu w tym zakresie. Za powyższym przemawia okoliczność - jak trafnie zauważa pełnomocnik spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną - że uregulowana w art. 156 § 2 k.p.a. instytucja nieodwracalnych skutków prawnych jest instytucją prawa materialnego, a Minister w zaskarżonej decyzji nie podaje jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone celem prawidłowego zastosowania tegoż przepisu, a jedynie nakazuje ponowną analizę kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Marszałka, zatem ponowną ocenę materialnoprawną. Sam zaś fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypowiada się na temat wskazań sformułowanych w zaskarżonej decyzji, nie przytaczając ich dosłownej treści, nie oznacza, że nie dokonał analizy w tym zakresie. Wskazania polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. W analizowanym kontekście, nie jest również zasadny, zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych. Zarzut ten, eksponujący możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. W takim wypadku, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, Minister istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, Minister w istocie, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, Minister nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy, stwierdzone uchybienia przesądzają zatem o niezasadności podniesionego w pkt 3 zarzutu skargi kasacyjnej. Uzupełniająco należy również wskazać, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie tym podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Zestawienie obu tych przepisów powoduje konieczność wskazania, że pierwszy z nich ma charakter wynikowy, a do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikało, że sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, czego skarżący kasacyjnie nie wykazał. Skoro zatem z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy ( v. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12 - CBOSA), to nie może on służyć zarówno kwestionowaniu jak i ocenie kompletności materiału dowodowego, braków w postępowaniu dowodowym oraz dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało w sposób dostateczny warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie. Uzasadnienie zostało tak sporządzone, że pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie kontrola zaskarżonej decyzji, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odpowiadała prawu i Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję Ministra. W świetle powyższego, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). s. H. Wach s. P. Pietrasz s. J. Szulc ----------------------- Sygn. akt I GSK 578/18