IV SA/Gl 322/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. stwierdził u M.J. chorobę zawodową – kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia, wymienioną w poz. 18.2 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Rozstrzygnięcie to wydano na podstawie orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz oceny narażenia zawodowego przeprowadzonej w zakładzie pracy A Sp. z o.o. w T., w którym M.J. była zatrudniona w latach 2006-2015. Na skutek odwołania zakładu pracy decyzją z dnia [...]r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędną ocenę zgromadzonych w sprawie materiałów, w szczególności orzeczenia lekarskiego, formularzy oceny narażenia zawodowego oraz zeznań pracownika. Wskazał, że stwierdzenie, iż pracownik wykonywał montaż klamek samochodowych, co powodowało tarcie w następstwie powtarzających się urazów mechanicznych związanych z manipulowaniem drobnymi metalowymi częściami, nie znajduje potwierdzenia w żadnej karcie oceny narażenia zawodowego. Organ odwoławczy polecił uzupełnienie tej oceny we wszystkich zakładach pracy, w których istniało narażenie zawodowe, dokonanie oceny warunków pracy, a następnie zwrócenie się o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Zwrócił uwagę, że w dotychczasowym orzeczeniu lekarskim zostały wymienione alergeny, które nie były ujęte w żadnej karcie oceny narażenia zawodowego. Skarga pracownika na decyzję instancji odwoławczej została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 117/16. W motywach wyroku uznano, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji nie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie poczyniono prawidłowych ustaleń celem wykazania, że zachorowanie skarżącej jest skutkiem warunków pracy, poprzez wykazanie związku przyczynowego pomiędzy ujawnioną chorobą, a warunkami w jakich pracowała. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji ponownie stwierdził przedmiotową chorobę zawodową z pozycji 18.2 wykazu chorób zawodowych. W oparciu o uzupełnione dochodzenie epidemiologiczne organ ustalił, że pracownik wykonywał w Spółce A montaż detali wymagający manipulacji drobnymi częściami metalowymi oraz częściami z tworzyw sztucznych i gumy. W trakcie tych czynności mogło dochodzić do urazów mechanicznych i występuje tarcie, zwłaszcza że tempo pracy jest szybkie i występuje duża ilość montowanych drobnych elementów. Placówka orzecznicza I stopnia wydała uzupełniające orzeczenie lekarskie, w którym podtrzymała rozpoznanie choroby zawodowej z uwzględnieniem okresu narażenia zawodowego. Z uwagi na pojawienie się zmian skórnych u pracownika dopiero w 2011 r. pod uwagę brano tylko zakład pracy, w którym pracownik był zatrudniony od 2006 r. Natomiast przeprowadzona diagnostyka różnicowa nie dała podstaw do przyjęcia etiologii alergicznej omawianego schorzenia. W związku z wnioskiem zakładu pracy dopuszczono dodatkową konsultację z Instytutem Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który w swoim orzeczeniu potwierdził diagnozę rozpoznającą chorobę zawodową. Organ szczegółowo przytoczył treść tego orzeczenia i uznał, że zostały w nim wyjaśnione wszystkie kwestie podnoszone przez zakład pracy. Dlatego też nie uwzględnił dalszych wniosków dowodowych tego zakładu. W odwołaniu A Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie merytoryczne o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżąca postawiła zarzuty proceduralne: - naruszenie art. 8 w zw. z art. 11 i 107 § 1 oraz 3 Kpa polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji, - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego błędną ocenę, - naruszenie § 6 ust. 2 pkt 5 w zw. z ust. 3 pkt 3 w zw. z ust. 4 i w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przez wydanie decyzji w oparciu o wadliwie przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego, - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa przez błędną ocenę sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich, - naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1 Kpa przez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą, - naruszenie art. 10 § 1w zw. z art. 40 § 2 Kpa przez pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania i niedokonanie doręczeń korespondencji procesowej na jego adres. Odwołująca się Spółka zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2351 Kodeksu pracy przez jego wadliwe zastosowanie. Domagała się nadto dopuszczenia dotychczas wnioskowanych dowodów oraz dowodu z przedłożonej przez Spółkę opinii J.I. i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność występowania czynników narażenia zawodowego. Wnosiła też dalej, by po takim uzupełnieniu materiału dowodowego została sporządzona ponowna ocena narażenia zawodowego, a następnie uzupełniająca opinia lekarska. W uzasadnieniu odwołania powyższe zarzuty i wnioski zostały szczegółowo rozwinięte. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w trybie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy skrótowo przedstawił stanowisko zakładu pracy. Następnie zwrócił uwagę, że w trakcie zatrudnienia w poprzednim zakładzie pracy pracownik miał kontakt ze stalą pokrytą cienką warstwą cynku, gumą, tworzywem sztucznym, woskiem/lakierem i należy rozważyć, czy czynniki te nie miały również wpływu na rozwój choroby. Uznał, że organ I instancji naruszył przepisy dotyczące postępowania poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędną ocenę zgromadzonych w sprawie materiałów. Identycznie jak w swojej poprzedniej decyzji polecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełniono ocenę narażenia zawodowego, a następnie podjęto czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego jak stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i zwrócono się do lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie o jego uzupełnienie lub wystąpiono do jednostki II stopnia o dodatkową konsultację. Według organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlatego orzekł, jak w sentencji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.J. zarzuciła, że organ odwoławczy pomylił chorobę z pozycji 18.2 wykazu chorób zawodowych z innymi chorobami skóry. Zarzuciła mu też stronniczość i uległość wobec pełnomocnika zakładu pracy. Jej zdaniem orzeczenia lekarskie wyczerpująco i przekonująco potwierdziły istnienie choroby zawodowej. Nawiązując do zarzutu odwołania skarżąca podniosła, że pełnomocnik zakładu pracy mógł czynnie uczestniczyć w postępowaniu, przy czym sporządzenie karty narażenia zawodowego było planowane i dobywało się w obecności wytypowanych przedstawicieli tego zakładu. Wniosła o powołanie biegłego sądowego w celu potwierdzenia prawidłowości działania organu odwoławczego i oceny kompletności materiału dowodowego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie kwestionuje istnienia narażenia skarżącej na działanie czynników alergizujących, ani nie neguje rozpoznanego przez jednostki orzecznicze schorzenia, ale uznał, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, będącej kryterium sprawowania sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Nie spełnia w szczególności wymogów przewidzianych dla decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 Kpa, który dopuszcza jej wydanie wówczas, gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W żadnym z tych elementów organ odwoławczy nie wywiązał się ze swoich obowiązków. Nie wystarczy bowiem powtórzyć treść przepisu, co do wydania decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, lecz należy wskazać jakiego rodzaju naruszenie wystąpiło. Nie wystarczy też stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale niezbędne jest określenie tego zakresu sprawy, który nie został wyjaśniony oraz wykazanie, że rzeczywiście jego wyjaśnienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zaskarżona decyzja zasadniczo sprowadza się do lakonicznego streszczenia zarzutów odwołania, bez jakiejkolwiek oceny ich trafności. Jedynym samodzielnym odniesieniem się organu odwoławczego do materiału sprawy są jego uwagi o zatrudnieniu skarżącej w poprzednim zakładzie pracy, jednak i w tym zakresie decyzja nie wykazuje, że wyjaśnienie tej kwestii wymaga przeniesienia sprawy na poziom pierwszoinstancyjny. Natomiast skarżąca trafnie zarzuca, że okoliczności te odbiegają od znamion choroby zawodowej opisanej w poz. 18.2 wykazu chorób zawodowych, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W pozycji tej mowa jest o kontaktowym zapaleniu skóry z podrażnienia, które według I instancji, wspierającej się na orzeczeniach lekarskich – spowodowane było tarciem występującym przy czynnościach zawodowych wykazywanych przez skarżącą. Nie rozpoznano u niej schorzenia skóry o charakterze alergicznym, w związku z czym wyjaśnienie sprawy pod tym kątem byłoby bezprzedmiotowe. Jednocześnie nie było kwestionowane ustalenie I instancji, że pierwsze zmiany skórne u skarżącej pojawiły się w 2011 r., a więc 5 lat po ustaniu zatrudnienia w tym poprzednim zakładzie pracy. Skoro zaś w przypadku choroby z poz. 18.2 wykazu obowiązuje miesięczny okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, to schorzenia skarżącej już nawet z punktu widzenia normatywnego nie można łączyć z owym poprzednim zatrudnieniem. Wreszcie wypadnie zauważyć, że w poprzednim wyroku z 12 lipca 2016 r. Sąd wiążąco stwierdził, że organy inspekcji sanitarnej nie rozstrzygają o tym, w którym zakładzie pracy doszło do powstania schorzenia, ani stopnia przyczynienia się określonego zakładu pracy do powstania choroby zawodowej, a jedynie wyjaśniają czy w zakładach pracy mogło dojść do narażenia z uwagi na warunki wykonywania pracy. Tak więc o ile w ostatnim zakładzie pracy skarżącej występowało takie narażenie, to w ramach niniejszego postępowania poza sferą interesu prawnego tego zakładu jest wykazywanie, że takie narażenie występowało także u innych pracodawców. W rezultacie to jedyne wyraźnie wyartykułowane przez organ odwoławczy zagadnienie nie mogło prowadzić do rozstrzygnięcia kasatoryjnego z art. 138 § 2 Kpa, o które zresztą nie wnioskowała nawet odwołująca się Spółka, domagając się rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Podkreślić należy, że zasadą jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, a odstępstwo od niej na rzecz działania kasacyjnego ma charakter wyjątkowy. Wobec niewykazania przez organ odwoławczy jakichkolwiek uchybień w decyzji I instancji, które wymagałyby przekazania sprawy na ten poziom instancyjny, nie jest możliwe poczynienie przez Sąd bardziej konkretnych i szczegółowych wywodów. Konieczne jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, który oceni zgromadzony dotychczas materiał dowodowy i odniesie się do zarzutów odwołania. O ile zajdzie potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, to należy mieć na uwadze skorzystanie w pierwszym rzędzie z możliwości przewidzianej w art. 136 § 1 Kpa. Sąd może mówić o takiej potrzebie tylko w kategoriach hipotetycznych. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. ec