I OSK 853/18

Dnia 20 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 914/17 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 853/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł S. G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, choć organy obydwu instancji naruszyły art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), dalej ustawa, poprzez przyjęcie, że istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania polegające na niespełnieniu przez wnioskodawców ustawowej wysokości udziałów, podczas gdy skarżący, jako współużytkownik wieczysty, posiada uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, choć organy obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. przez brak dokładnego i wszechstronnego ustalenia całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez co doszło do błędnego wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, choć organy obydwu instancji naruszyły art. 9 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania strony przez organ administracji w każdym stadium postępowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; d) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, choć skarga winna zostać uwzględniona w całości; doszło do tego na skutek błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy, poprzez przyjęcie, że w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania polegające na niespełnieniu przez wnioskodawców ustawowej wysokości udziałów, podczas gdy skarżący miał pełne prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, 2/ w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego wskutek błędnej wykładni: a) art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieją, inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania polegające na niespełnieniu przez wnioskodawców ustawowej wysokości udziałów, podczas gdy skarżący jako współużytkownik wieczysty posiada prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania dla pełnomocnika wyznaczonego z urzędu według norm przepisanych, wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącego w całości ani w części. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem postępowania administracyjnego jest co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2931/15; z dnia 4 października 2017 r., I OSK 693/17). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei art. 2 ust. 2 zdanie 1 ustawy stanowi, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. W niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości złożyły osoby posiadające udział [...] w prawie użytkowanie wieczystego działki nr [...]. Pozostali współużytkownicy wieczyści wniosków o przekształcenie nie składali. Ustalenia takie musiały doprowadzić Sąd I instancji do prawidłowego wniosku, że organy właściwie zinterpretowały art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, co doprowadziło je do legalnego zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro z żądaniem przekształcenia prawa użytkowana wieczystego w prawo własności mogą wystąpić wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości (ust. 1), bądź przynajmniej posiadający ponad połowę udziałów (ust. 2), to oczywiste jest, że przekształcenia nie mogli domagać się współużytkownicy wieczyści nie spełniający tych warunków. Jednoznaczne ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organy, uznane za niewadliwe przez Sąd I instancji, oznaczają również, że niezasadne są zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony, materiał dowodowy jest kompletny i w zupełności wystarczał do wydania rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – radcy prawnemu R. J., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.