IV SA/Wa 334/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżonym orzeczeniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r., o wymierzeniu p. J. G., zwanego dalej "Ukaranym", administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł, za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów - decyzją Starostę [...] z [...] października 2004 r., zwaną dalej "zezwoleniem". Uzasadniając decyzję organ administracji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: - organ I. instancji w dniach 17-19 lipca 2013 r. przeprowadził kontrolę na terenie należącym do Ukaranego; prowadzi on działalność gospodarczą pod nazwą: P.; w trakcie kontroli stwierdzono, że Strona magazynuje zużyte urządzenia elektryczne - lodówki, pralki, kuchenki, magnetowidy, radia, drukarki, komputery itp. w całości, jak również w różnym stadium demontażu; ponadto stwierdzono również pozostałości po demontażu urządzeń chłodniczych (lodówek, zamrażarek, pralek, magnetowidów, wież, kolumn głośnikowych, magnetofonów, kuchenek, żelazek, komputerów, drukarek oraz elementów z tworzyw sztucznych, agregatów sprężarkowych, obudów metalowych, kabli, metali kolorowych itp.); odpady były magazynowane przed wejściem do pomieszczenia biurowego oraz za budynkiem magazynowo - biurowym, na nieutwardzonej powierzchni; zgodnie ze złożoną przez Stronę informacją lodówki, pralki, sprzęt radiowy, dwa telewizory, komputery pochodzą od mieszkańców; są one przywożone bezpłatnie lub za niewielką opłatą; sprzęt ten jest uszkodzony lub częściowo zdemontowany; natomiast lodówki, pralki, sprzęt radiowy jest demontowany w celu pozyskania odpadów złomu stalowego; pozostałe odpady z lodówek - odpad w postaci pianki, tworzywa sztucznego, agregaty są przekazywane innym podmiotom; demontaż jest prowadzony ręcznie, bezpośrednio na placu magazynowym, - powyższe dowodzi, że Ukarany gospodarował odpadami niezgodnie z zezwoleniem; zgodnie z jego warunkami odpady metali żelaznych i nieżelaznych oraz mieszaniny metali miały być magazynowane luzem lub w kontenerach albo pojemnikach, na utwardzonym, betonowym placu zlokalizowanym w północnej części działki; drobne cząstki i pyły metaliczne, niezależnie od rodzaju materiału, miały być magazynowane w pojemnikach; natomiast papier i tektura oraz tworzywa sztuczne należało magazynować odrębnie w osobnych, zamykanych pomieszczeniach, wydzielonych w północnej części murowanej hali magazynowej, - ustalenia z kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli (nr [...]), podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego 19 lipca 2013 r., bez zastrzeżeń, - w związku z ustaleniami wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), za gospodarowanie odpadami niegodnie z posiadanym zezwoleniem; ponadto organ wezwał Stronę na rozprawę administracyjną (28 października 2013 r.), podczas której poinformował o nieprawidłowościach ujawnionych podczas kontroli, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia żądań i wniesienia uwag bądź zastrzeżeń do treści protokołu; w trakcie rozprawy Strona nie skorzystała z możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie, - po analizie zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, że właściwie oceniono stan faktyczny uznając, że Ukarany gospodarował odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem; naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, do którego Strona nie wniosła zastrzeżeń, - w myśl art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem; zgodnie z art. 196 tej ustawy karę ustala się, w drodze decyzji, w wysokości nie mniej niż 1 000 zł a nie może ona przekroczyć 1 000 000 zł.; przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej uwzględnia się rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia, - organ I. instancji w celu ustalenia wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę magazynowanie luzem odpadów, w postaci urządzeń elektrycznych i elektronicznych, które były niezabezpieczone przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych; Strona poszczególne elementy metalowe lub plastikowe wymontowywała z magazynowanych na terenie prowadzonej działalności urządzeń; w trakcie nieprofesjonalnego demontażu dochodzi do wycieku różnych płynów i substancji, zawartych w urządzeniach, które stanowią zagrożenia dla środowiska gruntowo-wodnego; brak zabezpieczenia gruntu przed wyciekami substancji niebezpiecznych powoduje skażenie gleby, a w dalszym etapie również może stanowić zagrożenie dla wód podziemnych; zanieczyszczenia, wraz z opadami deszczu, migrują w głąb profilu glebowego do wód podziemnych; cięcie metali, a także magazynowanie ich bez zabezpieczenia gruntu oraz bez zabezpieczenia przez wpływem czynników atmosferycznych przyczynia się do uwalniania metali ciężkich, które powodują głównie zanieczyszczenie warstwy przypowierzchniowej gruntu, ale wraz ze spływem powierzchniowym mogą migrować na działki przyległe, powodując zanieczyszczenie gruntu i wód powierzchniowych poza terenem prowadzonej działalności; demontaż urządzeń chłodzących powoduje niezorganizowaną emisję do powietrza substancji zubażających warstwę ozonową (np. freony z lodówek); przetwarzanie odpadów, polegające na demontażu urządzeń bez zabezpieczenia środowiska, stanowi bezpośrednie zagrożenie dla poszczególnych komponentów środowiska m. in. powietrza atmosferycznego, gruntu, a także wód powierzchniowych i podziemnych, a pośrednio dla zdrowia i życia ludzi, - organ I. instancji, kierując się powyższymi ustaleniami, wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 zł, adekwatną do stwierdzonych podczas kontroli naruszeń, - stwierdzono, że argumenty podnoszone w odwołaniu Ukaranego, nie zasługują na uwzględnienie i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie; obowiązek przestrzegania warunków zawartych w zezwoleniu, a tym samym zgodnego z prawem gospodarowania odpadami, sprawia, że organ I. instancji był z mocy prawa zobligowany do wydania decyzji, w trybie art. 194 ust. 1 pkt. 4 ustawy o odpadach; przepis ten ma charakter obligatoryjny i organ nie może odstąpić od wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli. W skardze podniesiono, że odpady były kupowane na "skupie złomu" i nie wykroczono poza granice zezwolenia. Złom przywożony przez klientów pochodzi ze zużytych i zdemontowanych urządzeń. Ukarany był uprawniony do handlu artykułami używanymi, a znajdujące się na placu sprzęty były wystawione do odsprzedaży. Nie jest do tego potrzebne zezwolenie od organów ochrony środowiska. Każdy odkurzacz, pralka czy lodówka jest w pełni naprawialna i może być dalej odsprzedana. Kontrola nie wykazała żadnych odpadów powstałych z demontażu sprzętu ani zanieczyszczeń (płynów czy odpadów szkodliwych). Nie można stwierdzić, aby sprzęt zgromadzony na placu zagrażał środowisku. Wskazano, że sprawa ta była rozpatrywana przez Sąd Rejonowy [...] pod sygn. akt [...] i Skarżący został uniewinniony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Przy dodatkowym piśmie (k. 20) Skarżący przesłał odpis wyroku o sygn. akt [...]. Na rozprawie (k. 24), poinformowany o wpływie odpisu wyroku o sygn. akt [...], Pełnomocnik organu wskazywał, że odpady w postaci zużytego sprzętu elektronicznego i elektrycznego (kod: 16 02), zwanego dalej "zużytym sprzętem EE" nie były ujęte zezwoleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jak wynika z treści uzasadnienia skarżonego aktu, ustalając wysokość sankcji za naruszenie warunków zezwolenia, organ administracji miał na uwadze m. in. okoliczność demontażu odpadów, stanowiących zużyty sprzęt EE, dokonywanego na terenie, gdzie była prowadzona działalność przez Ukaranego. Jednocześnie wymierzono karę nie w wysokości najniższej z przewidywanych (1000 zł), lecz dwa razy wyższą od minimalnej (2 000). W takiej sytuacji kwestia, które naruszenia warunków zezwolenia miał na uwadze organ administracji, ma istotne znaczenie, w kontekście oceny, czy sankcja została wymierzona w istocie adekwatnie - przy uwzględnieniu kryteriów wskazanych w art. 199 ustawy o odpadach (rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności, skutki naruszeń i wielkość zagrożenia). Jednocześnie, jak podnosi Skarżący, sąd powszechny w postępowaniu karnym (wyrok o sygn. akt [...]) uniewinnił go od zarzutu prowadzenia - w okresie od czerwca do 19 lipca 2013 roku (a więc także w czasie objętym kontrolą) - poza zakładem przetwarzania demontażu zużytego sprzętu obejmującego usunięcie z niego składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych, co stanowi wykroczenie w myśl art. 70 ustawy ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1155 ze zm.). W K.p.a. nie wyrażono wprawdzie wprost zasady związania organów administracji orzeczeniami sądów, jednak należy ją wywodzić z reguły działania organów administracji na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Do źródeł prawa należy także sama Konstytucja RP, która w art. 2 stanowi: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.", zaś w art. 8 ust. 2 wskazuje: "Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Jedną z reguł, wywodzonych z zasady państwa prawnego, jest pewność prawa. O ile w orzeczeniu sądu zostanie zanegowane określone zdarzenie faktyczne, nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego jest sytuacja, aby w odrębnym postępowaniu inny organ władzy publicznej dokonywał ponownie rozważań i ocen w tym samym zakresie, a następnie formułował odmienne wnioski. Pogląd taki wyrażany jest także w judykaturze. Przykładowo Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 30 kwietnia 2015 r. (skargi nr 3453/12, 42941/12 i 9028/13) wskazał, że nałożenie grzywny w postępowaniu administracyjnym, mimo uniewinnienia w postępowaniu karnym, skutkuje naruszeniem art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), co do zasady domniemania niewinności, jak i art. 7 Protokołu nr 7 do tej Konwencji, gdy chodzi o zakaz ponownego sądzenia lub karania (ne bis in idem). Wobec wskazanych uwarunkowań, o ile przedłożony Sądowi wyrok jest prawomocny, sankcją administracyjną nie może być objęte działanie Strony, polegające na prowadzeniu demontażu zużytego sprzętu EE, nawet gdyby ze zgormadzonego materiału dowodowego wynikało, zdaniem organu, że demontaż taki był prowadzony. Ponieważ z uzasadnienia skarżonej decyzji trzeba wnosić, że czyny w danym zakresie miał również na uwadze organ administracji, określając łączną wysokość sankcji administracyjnej na 2000 zł, brak wyjaśnienia kwestii w tym zakresie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (uchybienie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Jednocześnie bezzasadne są zarzuty skargi w zakresie, w jakim kwestionuje się, co do zasady, prawidłowość wymierzenia kary za naruszenie warunków zezwolenia, poprzez zaprzeczanie faktowi zgromadzenia na terenie nieutwardzonego placu także odpadów stanowiących zużyty sprzęt EE (gromadzenie odpadów nieobjętych zezwoleniem) oraz resztek po jego demontażu (gromadzenie określonych kategorii odpadów, ujętych w zezwoleniu w miejscach niewyznaczonych), co wykracza poza warunki zezwolenia. Fakt zgromadzenia na placu sprzętu EE, który według oświadczenia Ukaranego był przeznaczony do rozebrania, potwierdza protokół z kontroli. Stanowił więc on odpad, gdyż nie miał być już wykorzystany zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem, lecz w częściach wobec zamiaru ich ponownego wykorzystania lub wyzbycia się jako odpadów sortowanych (patrz definicja odpadów - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). Analogicznie protokół, wraz z materiałem fotograficznym, potwierdza fakt deponowania odpadów w postaci pozostałości z demontażu sprzętu EE poza miejscami na to wyznaczonymi w zezwoleniu (nieutwardzony plac, porośnięty trawą). Protokół, sporządzony przez organ (w istocie przez osoby przez niego upoważnione) w wymaganej formie, stanowi dokument urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (patrz tak samo np. wyroki: prawomocny WSA o sygn. akt IV SA/Wa 842/10 i NSA o sygn. akt II OSK 133/11, 1761/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Wprawdzie nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciw treści tego dokumentu (art. 76 § 3 K.p.a.), jednak obciąża to stronę, która kwestionuje ustalenia protokołu, zaś w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że jeżeli w protokole poświadczono nieprawdę, udowodnienie tego może wymagać uzyskania orzeczenia karnego (prawomocny wyrok WSA sygn. akt IV SA 4697/02 - dostępny w CBOSA). W takiej sytuacji próba podważenia ustaleń kontroli na etapie postępowania odwoławczego nie może być uznana za skuteczną. Przy tym wywody, jakoby Ukarany potwierdził ustalenia kontroli pod wpływem zdenerwowania nie są wiarygodne także w kontekście utrwalonych dowodów (fotografii). Nawet odnosząc się do zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), w kontekście doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, wywody Skarżącego nie są przekonywające. Bez znaczenia są podnoszone w skardze argumenty, że zużyty sprzęt EE mógł zostać sprzedany oraz nie stwierdzono jego negatywnego oddziaływania na środowisko. Przesłanką zastosowania sankcji jest samo gromadzenie odpadów nieobjętych zezwoleniem na ich zbieranie (brak kodu 16 02 w zezwoleniu), czy ich gromadzenie z naruszaniem wskazanych w zezwoleniu warunków (na nieutwardzonym placu). Bez znaczenia dla zasadności samego zastosowania sankcji jest to, czy dane działania w konkretnym przypadku powodują określone skutki dla środowiska. Może odgrywać to rolę, gdy chodzi o miarkowanie wysokości kary. Wobec uchylenia orzeczenia organu odwoławczego, aktualnie rozważanie tej kwestii byłoby przedwczesne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu wyroku.