II SAB/Ke 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 26 lipca 2017 r. M. M. wywiódł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w sprawie zmiany stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, o którym został powiadomiony pierwszą czynnością organu pismem z dnia 29 maja 2008 r. tytułowanym rozkaz personalny numer [...] Komendanta Powiatowego Policji w S.. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł między innymi, że zasadne jest odniesienie się do okoliczności podnoszonych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., gdzie "organ świadczy o wnikliwym i zgodnym z prawem zbadaniem wniesionego zażalenia i dokonaniem ustaleń, pozwalających stwierdzić, że wydanie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. i wywodzenie dokonania nim zmian w stosunku służbowym i stanowiska było zgodne z obowiązującymi normami ustawowymi, zatem organ wydał faktycznie decyzje administracyjną o zmianie stosunku służbowego w zakresie prawem dopuszczalnym i dla celów, dla jakich prawodawca zezwala na zmianę stosunku służbowego mimo sprzeciwu policjanta." Stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji, jak podniósł skarżący, jest stosunkiem administracyjnoprawnym, regulowanym decyzjami administracyjnymi określonymi w art. 104 kpa, a tytułowanymi rozkaz personalny, co nie oznacza, że do takiej zmiany dopuszczalne jest wydawanie rozkazów, a nie konstytutywnych aktów administracyjnych uznaniowych. Niezasadne jest również, w ocenie autora skargi, przywoływanie art. 32 ustawy o Policji, gdzie równoczesne przywołanie art. 104 kpa oraz wskazanie, że policjantowi przyznano w tej sprawie wyłącznie uprawnienia procesowe w drugiej instancji, jest absurdem prawnym i rażąco sprzeczne z wiążącymi przepisami poprawności i konstytutywności działań i czynności organu po wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, zasadą dwuinstancyjności i prawem strony do czynnego udziału w każdej fazie postępowania administracyjnego, oraz z art. 9 i 10 §1 kpa, gdzie, jak wskazał skarżący, "w zakresie sprawy organ nie zgromadził, jak i nie zbadał stanu faktycznego i prawnego, oraz skutków działań KPP w sprawie osobowej, w związku z obsadzeniem mnie na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP od dnia 1 stycznia 2007 r., ze stanowiska zastępcy nie zostałem nigdy odwołany, czy w zakresie, w jakim wiązał mnie zakres obowiązków wyłącznie ze stanowiska zastępcy dyżurnego KPP od dnia 1 stycznia 2007 roku, oraz, że na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP miałem wykonywać obowiązki służbowe do dnia odwołania z niego, czy też w zakresie, jaki wynika wprost z treści uzasadnienia rozkazu numer [...] , iż potrzeby służby wynikały z konieczności zapewnienia właściwej obsady stanowiska zastępcy dyżurnego, a w ogniwie ochronnym byłem zbędny i nigdy tam nie miałem wykonywać jakichkolwiek czynności." Tym samym strona zarzuciła, że próba wywodzenia, że skoro nie wniosła odwołania, to zgodziła się z decyzją organu jest absurdem, bowiem nie da się wnieść odwołania od czynności zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, jest to czynność niezaskarżalna. Jak podniósł także skarżący, nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem KWP w K., że organ przeprowadził w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające i wydał akt niezaskarżalny w okolicznościach, w których z mocy art. 45 ustawy zasadniczej wynika, że żadne działanie, czy brak działania organu na podstawie i w oparciu o normy ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego, nie mogą być czynnościami niemożliwymi do kwestionowania i kontroli sądowej, dla której powołano sądy administracyjne, zakreślono sądowoadministracyjną kontrolę ustawą o ustroju sądów administracyjnych, oraz zakreślono taka kontrolę dla wszystkich aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów (w tym Policji powołanej do stania na straży porządku prawnego) przez sądy administracyjne zgodnie z art. 149-150 w zw. z art. 3 ppsa. Strona wniosła o zobowiązanie organu do "właściwego rozpoznania sprawy z równoczesnym uwzględnieniem wytycznych i ustaleń co do faktów, dowodów i skutków działań i czynności organu w sprawie osobowej skarżącego w oparciu o zbadanie akt osobowych i szczególnych środków dowodowych, w postaci posiadanych przez KPP w S. grafików służb zespołu dyżurnych od dnia 1 stycznia 2007, aż do daty zaprzestania przez skarżącego wykonywania obowiązków służbowych, w związku ze stanem zdrowia, które wskazują na ciągłość i bezterminowość zajmowania, wykonywania obowiązków i korzystania z wolnych konstytutywnych od zajęć służbowych, jak i zastępowania w tych okresach skarżącego przez innego funkcjonariusza wyłącznie na stanowisku zastępcy dyżurnego, a w tym ustalenie i orzeczenie", z zastosowaniem art. 32 ustawy zasadniczej i przywołanego przez skarżącego orzecznictwa NSA i wykładni prawa w nim głoszonej. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że sprawa została już prawomocnie osądzona, zaś z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wskazał, że M. M. to były policjant Komendy Powiatowej Policji w S. zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2009 r. na mocy rozkazu personalnego nr 23 Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 5 lutego 2009 r. W dniu 7 czerwca 2017 r. M. M. wniósł do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. pismo opatrzone datą 5 czerwca 2017 r. kierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., w którym, powołując się na art. 37 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, złożył zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w sprawie zmian w stosunku służbowym w postępowaniu wszczętym do I. dz. [...], w którym organ doręczył mu w dniu 6 czerwca 2008 r. zawiadomienie w formie projektu decyzji administracyjnej dokument tytułowany rozkaz personalny numer [...] opatrzony datą 29 maja 2008 r. Zdaniem strony, był to projekt decyzji, jaką organ miał wydać po przeprowadzeniu wymagalnego postępowania administracyjnego uznaniowego, po czym organ nie podjął w sprawie żadnych działań czy czynności oraz w sprawach wszczętych nie wydał żadnych wymagalnych prawem aktów administracyjnych, wobec czego pozostaje w bezczynności. W zakresie zażalenia zainteresowany wskazał postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2201/14. Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu 29 czerwca 2017 r. wydał postanowienie nr [...], na mocy którego ponaglenie M. M. z dnia 5 czerwca 2017 r. uznał za bezzasadne. Postanowienie to zostało doręczone zainteresowanemu w dniu 19 lipca 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej. Skarżący wywiódł jednak skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. W ocenie organu, wniesiona przez skarżącego skarga w dniu 28 lipca 2017 r. jest tożsama podmiotowo (skarżący - M. M.) i przedmiotowo (sprawa dotyczy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 29 maja 2008 r. w zakresie podważenia jego prawidłowości w celu udowodnienia prawa do zajmowania stanowiska służbowego zastępcy dyżurnego KPP w S. w myśl art. 32 ustawy o Policji) z prawomocnie zakończonymi sprawami zainicjowanymi przez M. M., które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. o sygnaturach akt: II SAB/Ke 25/12, II SAB/Ke30/14, II SAB/Ke 11/15, II SAB/Ke52/15, II SAB/Ke 43/17. Wprawdzie, jak podniósł organ, skarżący użył w przedmiotowej skardze innych sformułowań w zakresie swojego żądania, jednakże z uzasadnienia skargi jednoznacznie wynika, że po raz kolejny wnosi o to samo tj. zakończenie postępowania w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S., wskazując na bezczynność organu. Zatem, uwzględniając powagę rzeczy osądzonych, dokonana w niniejszej sprawie ocena spełnienia warunków dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu administracji jest negatywna. Organ podniósł, że M. M. wielokrotnie usiłował podważyć prawidłowość rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 29 maja 2008 r., jak również udowodnić, że nabył prawo do mianowania na stanowisko służbowe zastępcy dyżurnego KPP w S.. Z tej przyczyny zagadnienie to wielokrotnie było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący podejmował bezskuteczne próby wzruszenia ww. rozkazu personalnego w różnych trybach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, także w trybach nadzwyczajnych. Potwierdzeniem tego jest, w ocenie organu, bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawie zajmowanego przez M.a M.ego stanowiska służbowego, jak również w przedmiocie zarzucanej przez wymienionego Komendantowi Powiatowemu Policji w S. bezczynności. Oprócz wskazanych powyżej orzeczeń WSA w K., organ wskazał na sprawy sygnaturach akt: I SA/Ke 1/13, I SA/Ke 839/13, I SA/Ke41/15, I SA/Ke 1103/15, czy II SA/Wa 2201/14. Z ostrożności procesowej, uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ podniósł, że kwestia mianowania policjanta na stanowisko służbowe pozostawiona jest swobodnemu uznaniu przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza oraz uzależniona od rzeczywistych możliwości kadrowych, finansowych i organizacyjnych jednostki, w której dany funkcjonariusz pełni służbę. Organ wyjaśnił, że stosunek łączący policjanta z jego pracodawcą, czyli przełożonym właściwym w sprawach osobowych, jest stosunkiem służbowym i wszelkie uregulowania dotyczące jego nawiązania, zmiany, ustania, czy też przeniesienia reguluje ustawa o Policji. Zawarte w tej ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o statusie prawnym funkcjonariusza daje przełożonemu służbowemu - co do zasady - władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym do zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia policjanta do pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, czy też umieszczenia w swojej dyspozycji. organ nie prowadził postępowania administracyjnego w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych M. M. na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. ani też w sprawie mianowania wymienionego na to stanowisko, tym samym nie mógł dopuścić się bezczynności, bądź też przewlekłego postępowania. Organ podkreślił, że sądy administracyjne w wyniku przeprowadzonych postępowań nie stwierdziły uchybień, nieprawidłowości lub naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowego rozkazu personalnego. Rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 29 maja 2008 r. wydany został w sposób prawidłowy. W zakresie mianowania strony na stanowisko służbowe referenta Ogniwa Ochronnego Sekcji Prewencji jest on decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2315/12), prawomocną od dnia 21 czerwca 2008 r. Natomiast w części dotyczącej powierzenia obowiązków rozkaz ten nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2201/14. Organ nie podzielił także stanowiska prezentowanego we wskazanych przez M. M. orzeczeniach sądowych, albowiem przywołane przez skarżącego orzeczenia zapadły w innym stanie faktycznym i nie wiążą Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje. Na wstępie podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Przepis ten odnosi się do pojęcia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), która zachodzi przy tożsamości przedmiotowej (tożsamość sprawy) i tożsamości podmiotowej (tożsamość stron). W ocenie Sądu, zakres podmiotowy i przedmiotowy niniejszej sprawy jest tożsamy ze sprawą zainicjowaną skargą M. M. z dnia 30 czerwca 2012 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie "zgodnego z prawem załatwienia sprawy mianowania z dniem 1 stycznia 2008 r. skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S.", zakończoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 27 września 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 25/12, oddalającym skargę. Jak wynika ze skargi, M. M. zarzuca Komendantowi Powiatowemu Policji w S. bezczynność polegającą na nieprzeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie zmiany stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, o którym został poinformowany pierwszą czynnością organu pismem z dnia 29 maja 2008 r. tytułowanym rozkaz personalny numer [...] Komendanta Powiatowego Policji w S.. Podniósł, że organ nie zgromadził, jak i nie zbadał stanu faktycznego i prawnego, oraz skutków działań KPP w sprawie osobowej, w związku z obsadzeniem skarżącego na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP od dnia 1 stycznia 2007 r., ze stanowiska którego nie został nigdy odwołany, czy w zakresie, w jakim wiązał go "zakres obowiązków wyłącznie ze stanowiska zastępcy dyżurnego KPP od dnia 1 stycznia 2007 roku", oraz, że na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP miał wykonywać obowiązki służbowe do dnia odwołania z niego, czy też w zakresie, jaki wynika wprost z treści uzasadnienia rozkazu numer [...] , iż potrzeby służby wynikały z konieczności zapewnienia właściwej obsady stanowiska zastępcy dyżurnego, a w ogniwie ochronnym był zbędny i nigdy tam nie miał wykonywać jakichkolwiek czynności. W oparciu o art. 149 ustawy p.p.s.a. strona wniosła o zobowiązanie organu do właściwego rozpoznania sprawy z równoczesnym uwzględnieniem wytycznych i ustaleń co do faktów, dowodów i skutków działań i czynności organu w sprawie osobowej skarżącego w oparciu o zbadanie akt osobowych i szczególnych środków dowodowych, w postaci posiadanych przez KPP w S. grafików służb zespołu dyżurnych od dnia 1 stycznia 2007, aż do daty zaprzestania przez skarżącego wykonywania obowiązków służbowych. Z akt rozpoznawanej sprawy, a także z wyroku i uzasadnienia wydanego w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 25/12, znanych Sądowi z urzędu, wynika że obie te sprawy są tożsame. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Ke 25/12, tutejszy Sąd merytorycznie rozstrzygnął, że w sprawie mianowania skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S. nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, a w konsekwencji organ ten nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu, bądź dokonania czynności kończącej postępowanie. Sąd w wyroku z dnia 27 września 2012 r. stwierdził, iż, ponieważ pisemny wniosek o mianowanie M. M. na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S. nie został złożony i to zarówno przez skarżącego, jak i przez jego właściwego przełożonego, to nie można przyjąć, aby toczyło się w sprawie tego mianowania jakiekolwiek postępowanie administracyjne, przez co Komendant Powiatowy Policji w S. nie mógł popaść w bezczynność przy jego załatwianiu." Skarżący nie wykazał ponadto, jak zważył Sąd w cyt. wyroku, aby złożył ustny wniosek o mianowanie na przedmiotowe stanowisko, a organ tej okoliczności nie przyznał. Jak wynika nadto z uzasadnienia wyroku Sądu w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 25/12, postępowanie w sprawie mianowania policjanta na powierzone mu stanowisko nie może toczyć się z urzędu, gdyż żaden przepis ustawy o Policji tego nie przewiduje. Kwestia mianowania policjanta na stanowisko służbowe pozostawiona jest swobodnemu uznaniu przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza oraz uzależniona od rzeczywistych możliwości kadrowych, finansowych i organizacyjnych jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę. Konkludując, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że sprawa bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w S. w zakresie mianowania skarżącego na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S. została już merytorycznie rozstrzygnięta wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 września 2012r. w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 25/12. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny i prawny nie uległ żadnej zmianie. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S., polegającą na wszczęciu postępowania z urzędu poprzez doręczenie przedmiotowego rozkazu personalnego nr [...] , a następnie nieprzeprowadzenie zgodnego z przepisami prawa postępowania administracyjnego, albowiem "organ nie zgromadził, jak i nie zbadał stanu faktycznego i prawnego, oraz skutków działań KPP w sprawie osobowej w związku z obsadzeniem skarżącego na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP od dnia 1 stycznia 2007 r. ze stanowiska którego nie został nigdy odwołany, oraz "czy w zakresie, w jakim wiązał go zakres obowiązków wyłącznie ze stanowiska zastępcy dyżurnego KPP od dnia 1 stycznia 2007 roku", oraz, że na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP miał wykonywać obowiązki służbowe do dnia odwołania z niego, "czy też w zakresie, jaki wynika wprost z treści uzasadnienia rozkazu numer [...] , iż potrzeby służby wynikały z konieczności zapewnienia właściwej obsady stanowiska zastępcy dyżurnego", a w ogniwie ochronnym był zbędny i nigdy tam nie miał wykonywać jakichkolwiek czynności w związku z obsadzeniem skarżącego na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP od dnia 1 stycznia 2007 r. W istocie autor skargi domaga się tego samego, co w sprawie zakończonej ww. wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 27 września 2012 r. Niedopuszczalne jest natomiast wniesienie kolejnej skargi na bezczynność organu w sprawie mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP w S., w sytuacji gdy wcześniej skarga na bezczynność w tym samym przedmiocie tj. mianowania skarżącego na wskazane wyżej stanowisko, została już prawomocnie przez Sąd osądzona. Prawomocne osądzenie sprawy (res iudicata) odnosi ten skutek, że nie można w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie, w sytuacji jej niedopuszczalności z uwagi na już prawomocne osądzenie sprawy objętej tą skargą przez Sąd, prowadziłoby do nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a.). W konsekwencji złożona przez M. M. w tej sprawie skarga na bezczynność organu nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie i została odrzucona, ponieważ w dacie orzekania przez Sąd w obrocie prawnym pozostaje prawomocne merytoryczne rozstrzygnięcie takiej samej sprawy wydane wcześniej przez sąd administracyjny. Ubocznie wyłącznie nadmienić należy, że w sprawach na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. sygn. akt II SAB/Ke 30/14 i sygn. akt II SAB/Ke 11/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. prawomocnie orzekł o odrzuceniu skargi M.a M.ego także z uwagi na powagę rzeczy osądzonej z uwagi na wyrok tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SAB/Ke 25/12. Z powyższych przyczyn, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a., Sąd obowiązany był skargę odrzucić.