IV SA/Gl 319/17

Sygn. akt IV SA/Gl 319/17 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku –Białej na uchwałę Rady Gminy Gilowice z dnia 26 listopada 2004 r. nr XXII/114/04 w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §1, §3 i § 5 Rada Gminy Gilowice w dniu 26 listopada 2004 r. podjęła uchwałę Nr XXII/114/04 w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( zwanej dalej również u.s.g.). Uchwała ta została opublikowana w dniu 29 grudnia 2004 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W skardze z dnia 9 marca 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej podniósł, że przy wydaniu wyżej wymienionej uchwały doszło do rażącego naruszenia art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych zwanej dalej również ustawą o cmentarzach, poprzez określenie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę. Zarzucił również rażące naruszenie art. 44 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie w § 3 uchwały, zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę oraz rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez uznanie w § 5 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnosząc wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 3 i § 5 tej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Gilowice ustaliła, że Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w Gilowicach sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy i nie ustalono osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Skarżący wskazał, że ust. 2 tego paragrafu stanowi, że Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w Gilowicach może sprawić pogrzeb zmarłym, którzy w chwili zgonu zamieszkiwali lub przebywały na terenie gminy, posiadającym rodzinę, jeśli rodzina ta odmawia sprawienia pogrzebu lub nie może takiego pogrzebu sprawić ze względów materialnych. Skarżący wskazał, że ustawodawca, określając w art. 44 ustawy o pomocy społecznej, materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granice tego upoważnienia. Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy na podstawie tego przepisu, obowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków, kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Skarżący podniósł, że kwestia ta została uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym zwłoki nie pochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nie przekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Skarżący zarzucił, że podejmując zaskarżony przepis uchwały, Rada wkroczyła bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez przepis ustawowy. Dodał, że delegacja ustawowa nie daje również Radzie Gminy prawa do określenia zwrotu kosztów pochówku sprawionego przez Gminę zawartego w § 3 uchwały i w konsekwencji możliwości żądania takiego zwrotu, ponieważ koszty pogrzebu powinny być poniesione przez Ośrodek Pomocy Społecznej ze środków przeznaczonych na zadania własne pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym. Ponadto w § 5 zaskarżonego aktu Rada Gminy wskazała, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi akt prawa miejscowego. W tym zakresie skarżący wskazał, że akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez organy samorządu terytorialnego i za ich pomocą organy te w sposób władczy określają reguły zachowania dotyczące generalnie określonych podmiotów w abstrakcyjnie wskazanych sytuacjach. Dodał, ze cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny. Podniósł, że aktem prawa miejscowego jest zatem akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Następnie skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Ponadto dodał, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zarzucił, że zaskarżone przepisy uchwały zostały podjęte z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 44 ustawy o pomocy społecznej oraz z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna ze wskazanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gilowice nie zawarł stanowiska co do zarzutów skargi. W pismach z dnia 21 kwietnia 2017 r. i z dnia 16 maja 2017 r. został wezwany przez Sąd do nadesłania odpowiedzi na skargę, z jednoczesną informacją, że odpowiedź na skargę powinna zawierać stanowisko organu i merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. Pomimo tego nie ustosunkował się do wniosków i zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W związku z tym – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. - kontrola ta obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Według art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części bądź stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Gilowice z dnia 26 listopada 2004 r. Nr XXII/114/04 w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 29 grudnia 2004 r. Podkreślenia zatem wymagało, że problematykę dotyczącą pochówku zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy wymieniona już wcześniej ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach (Dz.U. z 2017 r. poz. 912), która w art. 10 ust. 1, obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych z dniem 30 marca 2001 r. na podstawie art. 4 ustawy z dnia z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r. nr 120, poz. 1268), potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich, jako przysługujące najbliższej rodzinie zmarłego, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, obowiązek ich pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 tej ustawy). Dodatkowo, zgodnie z art. 44 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769), sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przedstawione regulacje prawne w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych. Według § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Gilowicach sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie Gminy i nie ustalono osób zobowiązanych do sprawienia im pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Zgodnie zaś z § 1 ust. 2 tej uchwały, GOPS może sprawić pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie Gminy, posiadającym rodzinę, przy czym rodzina ta odmawia sprawienia pogrzebu lub nie może takiego pogrzebu sprawić ze względów materialnych. Trafny jest zatem zarzut skargi, że zakwestionowany przepis § 1 cytowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 44 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, bowiem wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną przez przepis ustawowy. Zasadnie Prokurator wskazał, że w art. 44 ustawy o pomocy społecznej, określona została materia podlegająca uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, a zatem wyznaczone zostały jednocześnie granice tego upoważnienia. Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy na podstawie tego przepisu, uprawniona jest do określenia jedynie sposobu sprawienia pogrzebu, a nie do określenia kręgu zmarłych, którym pogrzeb powinien być sprawiony przez gminę, czy też regulowania przypadków, kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Zasadnie skarżący podniósł, że kwestia ta została uregulowana w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym zwłoki nie pochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nie przekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. W związku z treścią przytoczonego przepisu., na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi, według którego, uchwalając § 1 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy wkroczyła bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez przepis ustawowy. Uzasadniony był również zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy Gilowice delegacji ustawowej poprzez przyjęcie regulacji zawartej w § 3 uchwały, według którego wydatki na pokrycie kosztów pogrzebu podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Podkreślenia bowiem wymagało, że kwestia dotycząca zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel została uregulowana w art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego, to przepis ustawy określa, z jakich źródeł, gmina organizująca pogrzeb, może uzyskać zwrot wydanych na ten cel środków. Powyższe oznacza również, że rada gminy nie ma upoważnienia do uregulowania tej kwestii w uchwale. Na uwzględnienie zasługiwał również zawarty w skardze zarzut dotyczący sprzeczności § 5 zaskarżonej uchwały z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523). W § 5 przedmiotowej uchwały Rada Gminy przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne (...), jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, zaś publikacja przedmiotowej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Podkreślenia natomiast wymagało, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują, występujące łącznie, następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, publ.: Lex 81765, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 publ.: Lex 275445). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ponadto według ust. 2 tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa wymieniona już wcześniej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.). Z cytowanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast – jak trafnie zarzucił skarżący - zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Uchwała skierowana jest bowiem wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę działania tej jednostki tj. Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08; lex nr 506955, WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14 oraz z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14). Wobec tego, podjęta przez Radę Gminy Gilowice uchwała w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, nie jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym, brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wobec tego, zaskarżony § 5 uchwały, nie ma umocowania prawnego i w konsekwencji, w sposób istotny narusza prawo poprzez sprzeczność z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W podsumowaniu stwierdzić należało, że zaskarżone przepisy uchwały Rady Gminy Gilowice – której nadano charakter aktu prawa miejscowego - zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, w tym również art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wobec tego – na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało orzec jak w sentencji.