I OSK 339/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 206/11 w sprawie ze skargi J[...] i J.W[...] na uchwałę Rady Miejskiej w G[...] z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...] przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., II SA/Op 206/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J[...] i J.W[...] na uchwałę Rady Miejskiej w G[...] z dnia 30 czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G[...] Nr [...] z dnia 30 czerwca 2010 r., zmienionej uchwałami: Nr [...] z dnia 10 listopada 2010 r., Nr [...] z dnia 23 lutego 2011 r., Nr [...] z dnia 27 marca 2014 r., Nr [...] z dnia 9 września 2015 r., Nr [...] z dnia 28 października 2015 r. oraz Nr [...] z dnia 25 maja 2016 r., w części obejmującej: § 1 pkt 1 lit. o, p i pkt 2, § 2 w zakresie sformułowania: "w soboty w godzinach od 8.00 do 17.00", § 4 w zakresie sformułowania: "na pobyt stały", § 7 ust. 5, § 8 ust. 3 i § 9 w całości; dalej idącą skargę oddalił i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina G[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g.", w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię (art. 101 ust. 1 u.s.g.) polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia J[...] i J.W[...], podczas gdy w niniejszej sprawie interes prawny jak i uprawnienia ww. nie zostały rzeczywiście naruszone, co skutkowało niezastosowaniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.; 2. art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.) w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że uchylenie w całości zaskarżonej uchwały nie uwzględniało w całości wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżących, co skutkowało uznaniem, że skarga ww. została złożona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia i jej rozpatrzeniem zamiast zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy uchwała ta została uchylona w całości uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G[...] z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie likwidacji strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach na terenie miasta G[...] będących własnością gminy G[...]; 4. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały w związku z jej uchyleniem. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 58 § pkt 5a p.p.s.a. należy wskazać, iż ocena dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy wymaga wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Ocena ta nie ma charakteru abstrakcyjnego lecz odbywa się na gruncie okoliczności konkretnej sprawy. Podmiot kwestionujący uchwałę obarczony został obowiązkiem wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Tym samym dla dopuszczalności skargi na uchwałę nie wystarczy skonstatowanie jej sprzeczności z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. Konieczne jest jeszcze zidentyfikowanie negatywnego wpływu tej uchwały na sytuację prawną strony skarżącej, a zatem pozbawienie jej określonych uprawnień lub nałożenie nań nowych obowiązków. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji trafnie odwołał się zarówno do charakteru zaskarżonej uchwały, upatrując w niej, jako w akcie prawa miejscowego, źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP), jak i do faktu zamieszkiwania skarżących na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały i korzystania ze strefy płatnego parkowania ustanowionej zaskarżoną uchwałą. Powyższe stanowi dostateczne uzasadnienie istnienia interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu uchwały. Istnienie interesu prawnego przejawia się jednak nie tylko w korzystaniu przez skarżących z ustanowionych uchwałą stref płatnego parkowania, ale w samym podejmowaniu przez nich decyzji o zaniechaniu parkowania w określonych miejscach na terenie G[...] z uwagi na objęcie ich strefą płatnego parkowania na podstawie powyższej uchwały. Tego rodzaju zachowania skarżących dostatecznie wykazywałyby na istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich indywidualną sytuacją prawną. Analizując kwestię legitymacji skargowej z powyższego punktu widzenia należy także mieć na uwadze, iż na istnienie interesu prawnego powołują się osoby przynależące do wspólnoty samorządowej, której organ podjął kwestionowaną uchwałę (vide: A.Agopszowicz [w:] A.Agopszowicz, Z.Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz. C.H.Beck, 1999 r., s. 510; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 1991 r., SA/Ka 100/91, Wspólnota 1991/28, s. 11). Powyższe uwagi pozwalają uznać, iż brak podważenia w skardze kasacyjnej ustaleń tyczących tego, iż skarżący będąc mieszkańcami G[...] korzystali ze strefy płatnego parkowania ustanowionej zaskarżoną uchwałą, prowadzi do konkluzji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wykazali naruszenie zaskarżoną uchwała aktualnego, osobistego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego. Tym samym wypełniony został warunek dopuszczalności skargi, o którym mówi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 § 1 u.s.g. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że uchylenie w całości zaskarżonej uchwały nie uwzględniało wniesionego przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Już tylko skonstatowanie, iż skarżący nie poprzestali na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ale wnieśli do sądu administracyjnego skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, dostatecznie podważa pogląd autora kasacji, iż uchylenie zaskarżonej uchwały uwzględniało w całości oczekiwania skarżących uzewnętrznione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od powyższej uwagi należy zgodzić się z Sądem I instancji kiedy wskazuje, że uchylenie w całości zaskarżonej uchwały nie eliminuje skutków prawnych powstałych w okresie jej obowiązywania. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, na które powołał się Sąd I instancji wskazując, iż zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie, pozostaje aktualne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt ten jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Zróżnicowanie skutków prawnych stwierdzenia nieważności uchwały i uchylenia uchwały, ma doniosłe konsekwencje także dla biegu postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność. Takie rozstrzygniecie, oparte na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., powoduje, że od samego początku uchwała nie była zdolna wywołać skutku prawnego, a zatem nie kształtowała uprawnień lub obowiązków podmiotów prawa. Z kolei uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2014 r., II FSK 1681/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym nie można zgodzić się, iż skutkiem uchylenia zaskarżonej uchwały była bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w konsekwencji niemożność stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uczynione powyżej uwagi przeczą stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, a w konsekwencji nie pozwalają potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a także art. 147 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.