II OSK 248/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 571/15 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 571/15 oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na skutek pisemnej interwencji S. W., Burmistrz G. przeprowadził postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na należącej do L. O. działce nr [...] w R., graniczącej z działką wnioskodawczyni o nr ewid. [...]. Wnioskodawczyni domagała się usunięcia dokonanego odprowadzenia wód z działki nr [...] oraz z działki nr [...] (także należącej do L. O.) w kierunku granicy z działką nr [...], względnie wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na tej działce. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz G. odmówił S. W. uwzględnienia zgłoszonego żądania, a decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało ją w mocy. Na skutek uwzględnienia skargi S. W., wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Rz 209/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie wymienione wyżej decyzje. W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz G. ponownie odmówił uwzględnienia żądania S. W., jednak na skutek wniesionego przez nią odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejne tożsame pierwszoinstancyjne decyzje z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r. zostały uchylone przez SKO w R. odpowiednio decyzjami z dnia [...] września 2012 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], Burmistrz G. odmówił S. W. uwzględnienia zgłoszonych przez nią żądań. Organ I instancji wskazał, że działka nr [...] położona jest nieco niżej niż działki nr [...] i [...], od 8 do 25 cm, przy czym stan taki istniał już przed 2010 r., kiedy na działkach [...] i [...] wykonano odwodnienie systemem rynnowym (rury zakopane w ziemi). Działki nr [...] i [...] należą do L. O. W południowej części jej posesji znajduje się budynek gospodarczy, z którego wody opadowe odprowadzane są w kierunku zachodnim do zakopanej w ziemi rury, która kieruje się na północ równolegle do ogrodzenia w odległości 50 do 70 cm od granicy działki. Działka nr [...] częściowo zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Od strony południowej na północ wzdłuż ogrodzenia przebiega po niej utwardzona droga wewnętrzna o szerokości 3 m. Woda z budynku mieszkalnego także odprowadzana jest rurą do rury biegnącej wzdłuż ogrodzenia. Od działki nr [...] działki [...] i [...] oddzielone są ogrodzeniem (siatka i słupki metalowe na podmurówce o wysokości od 2 do 10 cm ponad poziom tych działek). Nie stwierdzono aby woda z rur biegnących na działkach [...] i [...] była wypuszczana w kierunku działki [...]. Wylot rury PCV Ø160 znajdujący się na głębokości około 70 cm zasypany jest kamieniami, objętość rur wynosi około 1,5 m³ i stanowi formę zbiornika podziemnego, co pozwala wodzie opadowej swobodnie wylać się na teren działek nr [...] i [...], których właścicielką jest także L. O.. Działka nr [...] porośnięta jest roślinnością trawiastą, stanowi łąkę. Nie stwierdzono na niej żadnych szkód wywołanych wodą. Koleiny na biegnącej na niej przy ogrodzeniu drodze wewnętrznej spowodowane są naciskiem przejeżdżających pojazdów, a warstwa twarda jest niedostateczna i została wgnieciona w podłoże. Utwardzona droga gruntowa znajduje się również na działce nr [...] - także przy ogrodzeniu oddzielającym ww. działki. Zaniżenie terenu działki nr [...] nie ma związku z wykonanym na działkach nr [...] i [...] odwodnieniem. Wobec braku stwierdzenia szkodliwego oddziaływania zmian w zakresie gospodarowania wodami na działkach nr [...] i [...] na działkę nr [...] odmówiono uwzględnienia zgłoszonych żądań. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez S. W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 571/15 skargę S. W. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, iż do ustalenia czy zmiany stanu wody na działkach nr [...] i nr [...] wpływają szkodliwie na grunty skarżącej niezbędne były wiadomości specjalne, a takie miał powołany w sprawie biegły, a nie świadkowie, których zeznania mogły dotyczyć jedynie tego, czy działka nr [...] po obfitych opadach deszczu była zalana czy też nie. Biegły wskazał, że w wyniku wykonania w 2010 r. przez właścicielkę działek nr [...] i nr [...] odprowadzenia wód z powierzchni dachów budynków: mieszkalnego i gospodarczego, ale też i podniesienia przed 1998 r. terenu tych działek, nie nastąpiło szkodliwe oddziaływanie na grunt sąsiedni, w tym wypadku na działkę nr [...]. Jedyną szkodą, na którą wskazywała skarżąca miało być "zapadnięcie się kolein" na odcinku drogi na wysokości budynków L. O.. Jednak w ocenie biegłego to zapadnięcie jest wynikiem wyłącznie niedostatecznego utwardzenia tej drogi. Na tym terenie – jak wskazywał biegły – z uwagi na właściwości gruntu, wszystkie drogi dojazdowe o podobnej właściwości są utwardzane warstwą materiałów twardych, aby zapewnić wzmocnienie podłoża gruntowego. Wylot rury odprowadzającej wody opadowe z budynków L. O. znajduje się w zaniżeniu terenu na głębokości 78 cm i jest zasypany kamieniami, co pozwala nadmiarowi wody swobodnie wylewać się na teren działek nr [...] i nr [...] w północnej ich części. Biegły wskazał, że działka nr [...] od działek nr [...] i nr [...] jest oddzielona ogrodzeniem z siatki i słupków metalowych posadowionych na murku betonowym, który to murek w przypadku opadów atmosferycznych skutecznie zabezpiecza teren działki skarżącej przed napływem wody z wyżej położonych działek nr [...] i nr [...]. Według biegłego podniesienie poziomu terenu działek nr [...] i nr [...] przed 1998 r. nie wpłynęło na zmianę stosunków wodnych ze szkodliwym skutkiem dla działki nr [...]. Nie zmieniono również kierunku spływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wskazywane jako szkoda zapadnięcie się części drogi nie ma związku przyczynowo – skutkowego ze zmianami stosunków wodnych na działkach L. O., lecz jest wynikiem niedostatecznego utwardzenia tej drogi. Biegły stanowczo wskazał, że zaniżenie terenu na działce nr [...] nie ma żadnego związku ani z wykonanym systemem rurowym, ani z ukształtowaniem działek nr [...] i nr [...]. Skoro wody opadowe z działek L. O. nie są odprowadzane na działkę nr [...], a sytuacja z 2010 r. była sytuacją wyjątkową z uwagi na ekstremalne opady, to - zdaniem WSA - nie można z niej wywodzić zmiany stosunków wodnych. Z opinii biegłego jednoznacznie wynika, że żadne działania właścicieli działek nr [...] i nr [...] nie miały wpływu ani związku z zalaniem części działki nr [...]. Opinia biegłego w sposób jednoznaczny wykluczyła zaś jakikolwiek negatywny wpływ zmian na działkach L. O., a to zarówno podniesienia terenu działek, na których usytuowane zostały budynki: mieszkalny i gospodarczy, jak i sposobu odprowadzania wód opadowych z dachów z tych budynków na stan drogi na działce nr [...]. Zarzuty skargi sprowadzają się do niczym niepopartej polemiki ze stanowiskiem biegłego. WSA stwierdził, że opinia biegłego mogła stanowić wiarygodną i wystarczającą podstawę dokonania ustaleń faktycznych i nie było potrzeby dalszego wyjaśniania stanu faktycznego, który był już dostatecznie wyjaśniony dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności organ nie miał podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego. Oparcie się na opinii biegłego było zasadne, zaś wezwanie biegłego w toku postępowania do wyjaśnienia pewnych okoliczności wskazuje, że organ nie podszedł do tej opinii bezkrytycznie. To nie biegły a organy rozstrzygnęły sprawę, ale z uwagi na posiadaną przez biegłego wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy opinia została uznana za wiarygodną i fachową, decyzje musiały się opierać na tym dowodzie. WSA nie zgodził się z poglądem strony skarżącej co do możliwości wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nakładającej obowiązki na właściciela nieruchomości w razie zaistnienia potencjalnej czy hipotetycznej szkody. W omawianym przepisie wprost wskazuje się na "szkodliwe wpływanie na grunty sąsiednie". Tymczasem stan istniejący w chwili rozstrzygania sprawy przez organy i brak w ogóle stwierdzonej szkody wykluczał wydanie decyzji nakładającej obowiązki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. W., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego tj.: art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie ewidentnie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji tegoż przepisu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ zobowiązany był ustalić nie tylko czy na chwilę obecną wskutek zmiany stosunków wodnych dochodzi po stronie skarżącej do szkody majątkowej, lecz również czy wskutek dokonanych przez sąsiada skarżącej zmian na swojej działce powstało ryzyko jej zalania czy podtopienia chociażby w ekstremalnych warunkach pogodowych, takich jak w 2010 r. Biegły, a za nim organ błędnie utożsamiają szkodę określoną w tymże przepisie ze szkodą majątkową, zapominając, że ma ona zdecydowanie szersze znaczenie. W efekcie nie przeprowadzono odpowiedniego postępowania dowodowego, gdyż biegły ograniczył się do stwierdzenia, że na działce skarżącej nic widać zniszczonej trawy bądź jej zaniku; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz 84 k.p.a., art. 8- 9, art. 11 k.p.a., art. 107 § 3, a także art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na naruszeniu ww. przepisów postępowania, tj.: – art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ I instancji błędnych ustaleń faktycznych oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż Państwo O. nie naruszyli stosunków wodnych na działce o nr [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ I instancji nie powołując w sprawie innego biegłego, nie zebrał w sprawie całego materiału dowodowego w wyniku nie powołania w sprawie innego biegłego. Biegły poprzestał na zbadaniu systemu odprowadzania wody z powierzchni dachowej, nie sprawdzając w jaki sposób odprowadzana jest woda z powierzchni samej działki oraz gdzie znajduje ona ujście. Co więcej biegły nie potwierdził, czy w wyniku podniesienia działek Państwa O. doszło do zmiany stosunków wodnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nowy biegły mógłby przeprowadzić odpowiednie badania w tym zakresie. – art. 8-9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w sposób przekonywujący, niewyjaśnienie okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron, nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli oraz oparcie decyzji wyłącznie na opinii biegłego, która w istocie rzeczy została do decyzji skopiowana. Organ nie wziął pod uwagę w ogóle zeznań świadków, jak i samej skarżącej, opierając się wyłącznie bezkrytycznie na opinii biegłego. Sąd I Instancji uznał zaś, że w niniejszej sprawie w zasadzie liczy się tylko opinia biegłego i fakt, że na podstawie oględzin stwierdził, że nie widać na działce skarżącej zniszczonej trawy; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie przez organ I instancji w treści uzasadnienia wyjaśnienia, dlaczego przedstawioną w sprawie opinię organ uznał za wystarczającą, w sytuacji gdy sam biegły stwierdził, że nie jest w stanie ustalić czy doszło do zmiany stosunków wodnych. W niniejszej sprawie biegły przejął na siebie zadania organu dokonując jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś sam organ powyższe zaakceptował powielając w uzasadnieniu opinie biegłego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim nie był zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest przepisem mającym zapobiegać szkodom hipotetycznym, mogącym powstać w przyszłości. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze "naprawczym", a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Chodzi w tym przypadku o szkody już powstałe, a nie szkody, jakie mogą powstać w przyszłości. Wynika to z tego, że art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, może zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. II OSK 1035/15, LEX nr 2204836). Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz 84 k.p.a., art. 8- 9, art. 11 k.p.a., art. 107 § 3, a także art. 127 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo ewidentnego zdaniem skarżącej naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie upatruje rażącego naruszenia powyższych przepisów w tym, że organ I instancji nie powołując w sprawie innego biegłego, nie zebrał w sprawie całego materiału dowodowego. W związku z tym zarzutem należy zauważyć, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzedza ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie powyższego wymaga co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Jeżeli więc w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji państwowej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na wydanej w sprawie opinii biegłego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu wskazanych wyżej przesłanek wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. i takiej oceny organy dokonały w niniejszej sprawie, przyjmując ten dowód jako wiarygodny i mogący stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność, że opinia biegłego nie ma treści, odpowiadającej stronie, nie może uzasadniać przeprowadzenia dowodu z opinii dalszych biegłych. Organ może pominąć dowód z opinii innego biegłego jeżeli strona składająca wniosek o przeprowadzenie takiego dowodu nie wykazała, że dotychczas wydana opinia była nieobiektywna lub w inny sposób wadliwa. Samo przeświadczenie strony, że dalsze opinie pozwolą na udowodnienie korzystnej dla strony tezy, nie jest wystarczające do przeprowadzenia dowodu z opinii dalszych biegłych. Odmienne stanowisko oznaczałoby przyjęcie, że należy przeprowadzić dowód z wszystkich możliwych opinii biegłych, aby upewnić się, czy niektórzy z nich nie byliby tego samego zdania, co strona (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdziliby wystąpienie przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Skoro zatem wydana w sprawie opinia biegłego nie zawierała błędów, sprzeczności lub innych wad, które dyskwalifikują ją jako dowód mogący być podstawą ustaleń faktycznych, organ był uprawniony by w oparciu o nią ustalić, że nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie. Taka konkluzja nie pozostawała w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym i pozwalała na akceptację stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł o jej oddaleniu, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.