II OSK 259/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Usług Komunalno-Transportowych "[...]" [...] sp. j. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 565/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalno-Transportowych [...] sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. IV SA/Po 565/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...]SP.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w P.) z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W decyzji z [...] marca 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył, wszczęte na wniosek [...] SP.J. w P. postępowanie dotyczące zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2007 r., znak [...] zatwierdzającej program gospodarki odpadami wytwarzanymi na terenie bazy położonej w P. przy ul. P. Odwołanie w ustawowym terminie od powyższej decyzji złożyło [...] Sp.J. W decyzji z [...] marca 2014 r. nr [...] w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosło [...] Sp.J. w P. Wyrokiem z 20 listopada 2014 r. sygn. IV SA/Po 863/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że analiza okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia wniosku o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na skutek zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła 23 stycznia 2013 r. Wejście w życie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie skutkuje "unicestwieniem" bytu istniejącej przed tym dniem sprawy. Wejście w życie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach uniemożliwiło dokonanie modyfikacji treści zezwolenia na zbieranie i transport odpadów posiadanego przez skarżącego na podstawie decyzji z [....] grudnia 2007 r. Stoją temu na przeszkodzie regulacje zawarte w przepisach art. 231 i 232 ustawy, przewidujące wygaśnięcie z dniem wejścia w życie ustawy decyzji zatwierdzających program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych i zachowanie ważności decyzji wydanych na podst. art. 31 ust. 3 ustawy z 2001 r. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w P. w decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...] w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, w punkcie 2 odmówiło zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej program gospodarki odpadami wytwarzanymi na terenie bazy położonej w P. przy ul. P. we wnioskowanym zakresie tj. poszerzenia zbieranych na tym terenie odpadów. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 20 listopada 2014r. zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na brak podstaw do stosowania art.105 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] Sp.J. w P. (dalej: skarżący), domagając się jej uchylenia w punkcie 2 oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a to ze względu na art.138 § 2 k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie rozpoznania wymaga taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy SKO w P. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 231 ust.1 w zw. z art. 232 ust.1-4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, że po wejściu w życie nowej ustawy o odpadach nie jest możliwym dokonanie zmiany decyzji w zakresie zezwolenia na zbieranie odpadów, wydanych pod rządami starej ustawy o odpadach, pomimo, że decyzje te do dnia 23 stycznia 2016r. zachowują swoją ważność i istnieją podstawy prawne do dokonania zmiany decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Po 565/15 oddalającym skargę [...] Sp.J. w P. powołał się na treść art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma żadnych przesłanek do stosowania regulacji, które w tej dacie już nie obowiązywały. Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie istotne jest, że zapadł wyrok WSA w Poznaniu z 20 listopada 2014r. sygn. IV SA/Po 863/14. W wyroku tym Sąd przesądził o niemożliwości orzeczenia o zmianie decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie będąc związany na mocy art.153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z 20 listopada 2014r. nie może odstąpić od powyższej oceny. W skardze kasacyjnej [...] Sp.J. w P. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. A. U. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił: I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a to przepisu art. 153 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że wobec wydania wyroku z 20 listopada 2014 r. (IV SA/Po 863/14) nie jest możliwym dokonanie zmiany wydanych w toku postępowania decyzji, podczas gdy związanie treścią wyroku nie stoi temu na przeszkodzie; II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 231 ust. 1 w zw. z art. 232 ust. 1-4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: ustawa o odpadach) poprzez niezasadne przyjęcie, że po wejściu w życie nowej ustawy o odpadach nie jest możliwym dokonanie zmiany decyzji w zakresie zezwolenia na zbieranie odpadów, wydanych pod rządami starej ustawy o odpadach, pomimo, że decyzje te do dnia 23 stycznia 2016 r. zachowują swoją ważność i istnieją podstawy prawne do dokonania zmiany decyzji. Mając na uwadze powyższe wniesiono: 1. na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a nadto: 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazał, że na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., nie żąda przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że aktualne brzmienie przepisu art. 232 ustawy o odpadach zostało ustalone przez ustawę z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 122). Nowelizacja przepisów ustawy o odpadach spowodowała, że zezwolenia, o których mowa w przepisie art. 232 ustawy o odpadach zachowują moc nie przez dwa, ale przez trzy lata od dnia wejścia w życie ustawy o odpadach, tj. do dnia 23 stycznia 2016 r., a nie do dnia 23 stycznia 2015 r. Powyższej zmiany przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie wzięło pod uwagę, pomimo że wydanie orzeczenia nastąpiło po wejściu w życie tych przepisów. Taką ocenę prawną niezasadnie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zachowanie mocy przez decyzje wydane pod rządami starej ustawy o odpadach wprost przesądza o tym, że możliwym jest dokonanie zmian w treści tej decyzji, albowiem żaden przepis prawa nie zakazuje dokonywania ingerencji w tę decyzję, na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w P. w piśmie z 15 stycznia 2016 r. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego tego przepisu wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 153 p.p.s.a. wyraził zasadę związania, według której skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Związanie wyrażoną w orzeczeniu WSA w Poznaniu z 20 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 863/14 oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania obligowało SKO w P. do jej uwzględnienia i wykonania wytycznych Sądu. Jak słusznie zauważył to Sąd I instancji w niniejszej sprawie, będąc związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z 20 listopada 2014 r. nie mógł odstąpić od powyższej oceny. W niniejszej sprawie ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczyła właściwego zastosowania art. 231 ust. 1 w zw. z art. 232 ust. 1-4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: ustawa o odpadach lub u.o.), oraz prawidłowej ich wykładni, w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 232 ust. 1 w zw. z art. 232 ust. 1-4 u.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził jasno sprecyzowaną ocenę, według której wejście w życie u.o. uniemożliwiło dokonanie modyfikacji treści zezwolenia na zbieranie i transport odpadów posiadanego przez skarżącego na podstawie decyzji z [...] grudnia 2007 r. Stoją temu na przeszkodzie regulacje zawarte w przepisach art. 231 i 232 u.o., przewidujące wygaśnięcie z dniem wejścia w życie ustawy decyzji zatwierdzających program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych i zachowanie ważności decyzji wydanych na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. poz. 1243, ze zm.), jak w wypadku skarżącego kasacyjnie w zakresie zbierania odpadów nie dłużej niż trzy lata od dnia wejścia w życie ustawy z 2012 r. Zezwolenia na zbieranie odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych stają się natomiast zezwoleniami na zbieranie odpadów w rozumieniu przepisów nowej ustawy. Treść tych przepisów wskazuje jednoznacznie na intencje ustawodawcy, aby zastąpić stare przepisy nową kompleksową regulacją. Powyższe rozwiązanie wynika też z uzasadnienia projektu u.o. Zgodzić należy się jednocześnie ze skarżącym kasacyjnie, że brzmienie art. 232 u.o. zostało zmienione. Wskazać bowiem należy, że art. 232 ust. 2 u.o. został zmieniony przez art. 1 pkt 11 lit. a ustawy z 15 stycznia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 stycznia 2015 r. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy zmieniającej zmiany dotyczące art. 232 u.o. weszły w życie od dnia 23 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji SKO w P. z [...] lutego 2015 r. na s. 4 znalazło się błędne sformułowanie dotyczące okresu zachowania ważności decyzji w zakresie zbierania odpadów. W istocie na skutek ustalenia nowego brzmienia art. 232 ust. 3 u.o. decyzje wydane na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 252, zachowują ważność w zakresie zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie omyłkowo wskazano w uzasadnieniu decyzji SKO w P. – dwa lata. Błąd w uzasadnieniu decyzji SKO w P. z [...] lutego 2015 r. polegał na wskazaniu treści art. 232 ust. 3 u.o. okresu ważności decyzji przed zmianą tego przepisu. Sąd I instancji nie zweryfikował błędu, który znalazł się w uzasadnieniu decyzji SKO w P. z [...] lutego 2015 r. Odnosząc się tego zarzutu wskazać należy, skarga kasacyjna pod wspomnianym wyżej kątem nie zarzuciła i nie uzasadniła zarzutu naruszenia prawa materialnego w opisanym wyżej zakresie. Zauważyć bowiem należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie nie było to, jak długo zachowują ważność decyzje wydane na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 252, w zakresie zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, czy jest to okres dwóch czy trzech lat, lecz to, czy wejście w życie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach uniemożliwiło dokonanie modyfikacji treści zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, posiadanego przez skarżącego kasacyjnie na podstawie decyzji z [...] grudnia 2007 r. Wskazanie zatem okresu dwóch zamiast trzech lat nie spowodowało, że doszło do niewłaściwego zastosowanie przepisów prawa materialnego polegającego na błędzie w subsumcji. Stan faktyczny ustalony w sprawie prawidłowo uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Również ustalony stan faktyczny prawidłowo podciągnięto pod hipotezę normy prawnej wyrażonej w art. 232 u.o. Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.