II SA/Lu 432/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Burmistrz K. D. przyznał M. G. zasiłki rodzinne na dzieci: S. G. i K. G.. Decyzja wydana została w oparciu o oświadczenie wnioskodawczyni o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w którym strona podała, że nie uzyskuje dochodu z gospodarstwa rolnego (k. 42 akt administracyjnych). Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.) Burmistrz K. D. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2016 r. otrzymał zaświadczenie, z którego wynika, że M. G. od dnia [...] stycznia 2014 r. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w P. o uzyskaniu przez nią dochodu z tytułu zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym organ stwierdził, że w okresie od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r. dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł [...] zł, a nie jak pierwotnie wykazała - [...] zł. W ocenie organu, uzyskany dochód przekroczył normatywne kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wynoszące [...] zł. Organ podniósł, że z uwagi na złożone przez stronę fałszywe oświadczenie, na podstawie którego ustalono dochód, koniecznym stało się uchylenie decyzji przyznającej świadczenia na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Organ powołał się na treść art. 5 ust. 8 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045). Kolegium wyjaśniło, że stosownie do obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 23 września 2015 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowych w 2014 r. (M. P. z 2015 r. poz. 861) przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2014 r. [...] zł. W świetle powyższego uzyskany w 2014 r. dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni stanowił kwotę [...]zł. Zatem, jak wyliczył organ, na dochód rodziny w 2014 r. składał się dochód męża wnioskodawczym wynoszący [...] zł ([...] zł - podatek należny [...] zł - składki na ubezpieczenie społeczne [...] zł - składki na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł = [...] zł) oraz dochód z gospodarstwa rolnego [...] zł). Łącznie rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] zł, miesięczny dochód rodziny stanowił kwotę [...]zł, a w przeliczeniu na osobę [...] zł ([...] zł : 4 osoby = [...] zł). Kolegium uznało przy tym, że brak jest podstaw do uwzględnienia w dochodzie rodziny wnioskodawczyni zasiłku dla bezrobotnych pobieranego przez nią od dnia [...] marca 2015 r., ponieważ prawo do niego ustało z dniem [...] września 2015 r., a więc nie jest to dochód uzyskany w rozumieniu art. 5 ust. 4a u.ś.r. Jednak z uwagi na to, że dochód czteroosobowej rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r. na kwotę [...]zł, kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące nabycie prawa do zasiłku rodzinnego. Ponadto kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie ma prawa do zasiłku rodzinnego przy uwzględnieniu art. 5 ust. 3 i ust. 3a u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą o którą został przekroczony dochód rodziny. Kwota przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie wynosi bowiem [...] zł. Stanowi ona różnicę pomiędzy miesięcznym dochodem rodziny skarżącej w wysokości [...] zł, a sumą kryterium dochodowego dla tej rodziny wynoszącym [...] zł. Natomiast kwota zasiłków rodzinnych, ustalona zgodnie z art. 5 ust. 3b u.ś.r., wynosi [...] zł (zasiłki rodzinne: [...] zł + [...] zł = [...] zł). W związku z tym, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie skarżącej przewyższa kwotę zasiłków rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje. Kolegium podkreśliło również, że bez znaczenia w sprawie jest fakt prowadzenia przez małżonków odrębnych gospodarstw domowych. W świetle ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 16 u.ś.r., niezależnie od tego, czy małżonkowie wspólnie zamieszkują, mąż wnioskodawczyni nadal traktowany jest jako członek rodziny. W konsekwencji oznacza to, że zgodnie z art. 3 pkt 2a dochodem podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego jest przeciętny miesięczny dochód rodziny, a więc dochód małżonków. Z obowiązku takiego ustalenia przez organ dochodu nie zwalniają ustalenia dotyczące relacji pomiędzy małżonkami, ponieważ ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, a nie stan faktyczny. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie kolegium, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r., gdyż z okoliczności sprawy wynika, że doszło do wypłaty zasiłku rodzinnego mimo, że nie został spełniony warunek kryterium dochodowego. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. G., zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 u.ś.r. polegające na błędnym uznaniu, że osiągała dochód z gospodarstwa rolnego. Skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że w ocenie legalności zaskarżonej decyzji sąd nie musi ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Organy obu instancji błędnie zastosowały art. 32 ust. 1 u.ś.r., co nastąpiło w konsekwencji niewłaściwej wykładni tego przepisu. W myśl art. 32 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Art. 32 ust. 1 u.ś.r. daje organowi kompetencję do uchylenia decyzji lub wprowadzenia do niej zmian, mimo nabycia przez nią cech ostateczności. Wbrew stanowisku organów obu instancji, nie stanowi on jednak podstawy do orzekania o uprawnieniach strony na jej niekorzyść z mocą wsteczną. Decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 32 powołanej ustawy, działa ex nunc, a zatem z mocą od daty wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń, jednak nie czynią tego z mocą wsteczną. Pozbawienie strony prawa z mocą wsteczną nastąpić może bowiem wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. Takim przepisem nie jest ani zastosowany przez organy obu instancji art. 32 ust. 1 powołanej ustawy w związku z art. 163 k.p.a., ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja wydana na mocy tych regulacji ma charakter konstytutywny, wpływający na sytuację prawną adresata od dnia jej wydania. Może zatem dotyczyć jedynie aktu administracyjnego przyznającego świadczenie z ustawy o świadczeniach rodzinnych, który reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy w tej części, w której przyznane nią świadczenia zostały już wypłacone (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 15/15, wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., I OSK 3157/14, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1208/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r., IV SA/Gl 13/17, CBOSA). Skoro zatem świadczenia rodzinne przyznane skarżącej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], zostały przez nią pobrane w okresie od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r., to wydanie na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji uchylającej tę decyzję w zakresie obejmującym świadczenia już wypłacone było niedopuszczalne. Z uwagi na istotne naruszenie przez organy obu instancji przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni dokonaną przez sąd wykładnię art. 32 ust. 1 u.ś.r. W szczególności weźmie pod uwagę okoliczność, że przepis ten nie może stanowić podstawy uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne ze skutkiem ex tunc, czyli w zakresie świadczeń już wypłaconych. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.