I OSK 1139/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R., E.P. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 383/17 w sprawie ze skargi M. R., E. P. i W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 383/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. R., E. P. i W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2016 r., na podstawie art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako u.g.n.) po rozpoznaniu wniosku D. L., B. O., M. R., M. S. i W. W. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako [...] kat. [...] o pow. 0,0346 ha objętą wykazem hipotecznym [...] stanowiącą uprzednio własność F. O., A. O. i Z. O. wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...] na cele Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem wyżej wymienionych z [...] października 2002 r. Dokumentacja archiwalna zgromadzona w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych potwierdza, iż orzeczeniem, wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4 poz. 31, dalej jako dekret z 1949 r.), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako [...] kat. [...]. Na podstawie postanowień sądów oraz aktów poświadczenia dziedziczenia organ ustalił, że prawa strony w niniejszym postępowaniu, stosownie do przepisu art. 30 § 4 k.p.a. przysługują: M. R., M. S., W. W., I. W., I. R., L. L., J. L., M. L., W. M. oraz E. P. W toku postępowania, w zbiorze dokumentów księgi wieczystej [...] ujawniono odpis orzeczenia wydanego w sprawie nr [...] opatrzonego adnotacją z [...] lutego 1968 r. Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. [...], iż powyższe orzeczenie jest ostateczne. Jak wynika z wpisu ujawnionego w dziale I księgi wieczystej [...] wspomniany odpis stanowił podstawę ujawnienia zmian w ww. księdze. Mając na uwadze okoliczność, iż orzeczenie wydane zostało w trybie przepisów dekretu z 1949 r., natomiast w chwili, gdy orzeczenie to stało się ostateczne kwestię ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulowała ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70, dalej jako ustawa z 1958 r.), organ rozważył, które przepisy będą miały zastosowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie. Z uwagi na fakt, iż wniosek o wywłaszczenie został złożony przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...][...] lutego 1956 r., tj. przed [...] lipca 1956 r., organ przyjął, iż sprawę o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość należy rozpatrywać w świetle przepisów dekretu z 1949 r. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę treść adnotacji znajdującej się na egzemplarzu orzeczenia nr [...] stanowiącego podstawę ujawnienia zmian w księdze wieczystej należy przyjąć, że orzeczenie to było ostateczne najpóźniej w dniu [...] lutego 1968 r. i od tej daty należy liczyć termin do złożenia przez uprawnione osoby wniosku o odszkodowanie. Następnie organ wyjaśnił, iż z dniem [...] kwietnia 1958 r. dekret z 1949 r. utracił moc prawną, jednak formalne uchylenie tego dekretu nie stoi na przeszkodzie dokonywaniu w oparciu o ten akt oceny zasadności zgłaszanych roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Organ wskazał, iż zarówno administracyjnoprawne roszczenie o ustalenie odszkodowania jak i cywilnoprawne roszczenie o zapłatę ustalonego odszkodowania ulegają przedawnieniu, choć o przedawnieniu administracyjnoprawnego roszczenia o ustalenie odszkodowania można mówić jedynie w sytuacji, gdy wyraźny przepis prawa tak stanowi. Takim przepisem szczególnym w przedmiotowej sprawie jest art. 39 ust. 1 z 1949 r., zgodnie z którym bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowania za wywłaszczoną [...] kat. [...] upłynął najpóźniej z dniem [...] lutego 1971 r. Organ podał, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do odszukania dokumentów wskazujących na złożenie przez poprzednich właścicieli tj. F. O., A. O. i Z. O. lub wykonawcę narodowych planów gospodarczych (Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...]) wniosku o odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę, istnienia sporu co do tytułu własności wywłaszczonej parceli, dokumentów wskazujących na ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość w formie pieniężnej albo w postaci nieruchomości zamiennej, jak również złożenie odszkodowania do depozytu sądowego, wobec czego zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki warunkujące ustalenie odszkodowania za [...] kat. [...] tj. nie został złożony w terminie wymaganym przepisami prawa wniosek o przyznanie odszkodowania. Na skutek odwołania złożonego przez: M. R., W. M. i E. P., Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż nie udało się organowi I instancji odnaleźć dokumentów świadczących o złożeniu przez poprzedniego właściciela nieruchomości lub Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...] wniosku o ustalenie odszkodowania lub potwierdzających istnienie sporu co do tytułu własności wywłaszczonych parcel, jak również dokumentów wskazujących na ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość lub też złożenie odszkodowania do depozytu sądowego. Wobec powyższego, organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, że upłynął 3 - letni termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Organ II instancji wskazał, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy spełnia przesłanki art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r. co wyłącza zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 39 dekretu z 1949 r. w zakresie w jakim odnosi się do stanów z daty jego obowiązywania, tj. do tych roszczeń odszkodowawczych, które powstały z tytułu wywłaszczenia nieruchomości decyzjami kończącymi postępowania wywłaszczeniowe wszczęte przed [...] lipca 1956 r. i które stały się ostateczne, znajduje nadal zastosowanie. W związku z powyższym organy administracji orzekając w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie u.g.n. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie mogą pomijać powyższego przepisu. Organy administracji wydając rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie mogą bowiem naruszać przepisów, które na podstawie poprzednio obowiązującego dekretu uregulowały już kwestie przedawnienia przedmiotowych roszczeń odszkodowawczych. Na powyższą decyzję M. R., W. M. i E. P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu, iż kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma art. 47 ust.1 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu [...] lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Z uwagi na powyższe za zasadnicze dla sprawy uznał Sąd ustalenie daty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem Prezydium WRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Według Sądu postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność: F. O., A. O. i Z. O., zostało wszczęte przed [...] lipca 1956 r., tj. pismem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...],[...] lutego 1956 r., w którym zwrócono się o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] marca 1956 r. Prezydium WRN w [...] wydało zezwolenie DBOR w [...] na objęcie tejże nieruchomości, natomiast akt wywłaszczenia został wydany w dniu [...] października 1956 r., w którym strony zostały pouczone, że w kwestii odszkodowania każda ze stron może złożyć wniosek o odszkodowanie. W toku postępowania ujawniono również odpis powyższego orzeczenia wywłaszczeniowego w zbiorze dokumentów księgi wieczystej [...] opatrzony adnotacją z [...] lutego 1968 r. Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. [...], iż jest ostateczne, co stanowiło podstawę ujawnienia zmian w dziale [...] księgi wieczystej [...]. Ponadto Sąd wskazał na brak jakichkolwiek dowodów wskazujących na ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania przed terminem jego przedawnienia wynikającego z treści przepisu art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r. Sąd podał, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem [...] lipca 1956 r., samo orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane [...] października 1956 r. i stało się ono prawomocne najpóźniej w dniu [...] lutego 1968 r., a organy prowadzące kontrolowane postępowanie, mimo podejmowanych poszukiwań, nie ustaliły, by ktokolwiek z uprawnionych złożył odwołanie od rozstrzygnięcia odwoławczego lub wniosek o odszkodowanie. Zdaniem Sądu mimo braku dokumentów dotyczących doręczenia decyzji wywłaszczeniowej, należało wnioskować o jego ostateczności na podstawie faktu, iż w dniu [...] lutego 1968 r. potwierdzona została ostateczność orzeczenia wywłaszczeniowego. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. stało się ostateczne w stosunku do osób wywłaszczonych najpóźniej w dniu [...] lutego 1968 r. i tego dnia rozpoczął bieg trzyletniego terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r. Wobec zaś braku dowodów świadczących o tym, by w okresie trzech lat od tej daty osoby uprawnione, w tym wywłaszczeni lub ich następcy prawni, zgłaszały jakiekolwiek roszczenia o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia swoich nieruchomości, to zasadnie przyjęły organy, iż w stosunku do następców prawnych osób wywłaszczonych roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przedawniło się co najmniej z dniem [...] lutego 1971 r. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 128 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., Sąd uznał go za niezasadny, wskazując, iż przepis ten nie może służyć do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji, gdy roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu, jak w rozpoznawanej sprawie. Sąd wyjaśnił, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie przepisem takim jest art. 39 dekretu z 1949 r., który wprowadzał przedawnienie roszczeń o ustalenie i wypłatę odszkodowania po upływie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie wywiedli: M. R., W. M. i E. P., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów, tj.: 1) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niezastosowanie tych przepisów i odmowę uchylenia decyzji organów odmawiających przyznania odszkodowania stronom z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako [...], kat. [...] o pow. 0,0346 ha objętą wykazem hipotecznym [...] stanowiącą uprzednio własność F. O., A. O. i Z. O., podczas gdy wszystkie przesłanki określone w tych przepisach do przyznania odszkodowania zostały spełnione, 2) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że okolicznością wyłączającą zastosowanie tego przepisu jest przedawnienie roszczenia o odszkodowanie i wywłaszczenie nieruchomości na podstawie nie obowiązującego art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r., tj. z dnia 26 stycznia 1952 (Dz.U. Nr 4, poz. 31), podczas gdy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie wskazuje na przyczynę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, 3) art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r., tj. z di 26 stycznia 1952 r. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust u.g.n. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że na podstawie art. 39 ust. 1 powołanego dekretu doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie określonego w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., podczas gdy przepisy u.g.n. nakładają na organy nowy obowiązek odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i tym samym kreują po stronie wywłaszczanego nowe roszczenie o odszkodowanie, które nie może być uznane jako takie za przedawnione na podstawie przepisu wcześniejszego, 4) art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r. tj. z dnia 26 stycznia 1952 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. zastosowanie go w niniejszej sprawie podczas gdy przepis ten aktualnie nie obowiązuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż aktualnie utrwalona wykładania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje, iż znajduje on zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n. W interpretacji skarżących roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie, z którym wystąpiono w przedmiotowej sprawie, jest roszczeniem nowym i odrębnym od roszczenia przedawnionego w myśl art. 39 dekretu z 1949 r. i powinno zostać rozpoznane w oparciu o przepisy u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem [...] lipca 1956 r., a zatem stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) ustalenie odszkodowania następowało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Nie było również sporne ustalenie, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1956 r. stało się ostateczne najpóźniej w dniu [...] lutego 1968 r. Zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że upływ terminu materialnego powodujący przedawnienie roszczeń odszkodowawczych jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje odmowę przyznania odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88). Termin dochodzenia roszczenia o odszkodowanie jest terminem materialnym, zaś jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do odszkodowania (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2012 r. , I OSK 1572/10 i z 11 grudnia 2014 r. I OSK 660/13). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wobec upływu trzyletniego terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., liczonego od dnia [...] lutego 1968 r., roszczenie to dochodzone przez spadkobierców wywłaszczonych właścicieli nieruchomości nie mogło być przez organ uwzględnione. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez błędną wykładnię oraz zastosowanie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Również nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. art. 128 ust. 1 u.g.n. Art. 129 ust. 5 pkt 3 może wprawdzie stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed [...] stycznia 1998 r., jednak aby możliwe było przyznanie odszkodowania na jego podstawie, roszczenie o odszkodowanie nie może być przedawnione. Złożenie wniosku o odszkodowanie po upływie terminu przedawnienia, w okolicznościach tej sprawy określonego w art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., nie może wywrzeć zamierzonego przez wnioskodawców skutku. Wykładnia art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. art. 128 ust. 1 u.g.n., przyjęta w zaskarżonej decyzji i zaakceptowana przez Sąd I instancji, jest już ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (oprócz powołanych wyroków NSA z 11 stycznia 2012 r. , I OSK 1572/10 i z 11 grudnia 2014 r., I OSK 660/13, także np. wyroki NSA z 18 czerwca 2014 r., I OSK 2813/12, z 5 listopada 2015 r., I OSK 3062/14, z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2620/15, z 18 września 2019 r., I OSK 465/19), a jej prawidłowość nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie było powodów do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego (art. 187 § 1 p.p.s.a.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.