II SA/Gd 507/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg D. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2017 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargi. D. G. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2017 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 24 kwietnia 2017 r., nr [..] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 sierpnia 2011 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 507/17. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2011 r. D. G. wystąpiła o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o pow. 24763,20 m2 obejmujących działkę nr [..] (powstałą z podziału działki nr [..]) obr. B., w celu wybudowania zespołu 38 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r., Starosta stwierdził, że część gruntów położonych na działce nr [..] obr. B., gmina W., stanowiących własność D.G., oznaczonych jako łąki trwałe: klasy V o pow. ok. 103 m2 oraz klasy IV o pow. ok. 3745 m2 przeznaczone zostaną pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ ustalił opłatę roczną za tereny utwardzone, stanowiące 10% obliczonej jednorazowej należności, niepomniejszonej o cenę rynkowa gruntu w wysokości 5090,18 zł corocznie, przez okres 10 lat. D. G. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej obliczenia i ustalenia opłaty rocznej za tereny utwardzone, ustalenia warunków jej płatności oraz ustalenia warunków płatności zwiększonej części opłat rocznych za lata 2012-2013. Według skarżącej z treści art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zwolnienie z obowiązkowego uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego, a nie tylko wyłączenia gruntu bezpośrednio pod budynkiem mieszkalnym. Rozpoznając wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwolnienie z obowiązkowego uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji na cele budownictwa mieszkaniowego. Wątpliwości dotyczące interpretacji art. 12a tej ustawy nie mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że interpretacja art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjęta przez Starostę jest sprzeczna z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryną. Rozpatrując ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy uprzednią decyzję własną. Wyjaśniając istotę postępowania o stwierdzenie nieważności oraz charakter wadliwości zarzucanej przez wnioskodawcę w postaci rażącego naruszenia prawa Kolegium stwierdziło, w odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy, że wskazana we wniosku podstawa stwierdzenia nieważności w postaci wątpliwości interpretacyjnych określonego przepisu prawa materialnego nie jest przesłanką skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie interpretowanego przepisu. Według Kolegium art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy, zatem musi być interpretowany zgodnie ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że obowiązek uiszczenia należności pieniężnych dotyczy wyłącznie gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe (budynki jedno- i wielorodzinne). W skardze na powyższą decyzję zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12a pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę z rażącym naruszeniem art. 12a pkt 2, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to było wadliwe. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 24 kwietnia 2017 r. oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Według skarżącej przyjęty przez Starostę sposób interpretowania art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie, w jakim odmawia objęcia dróg dojazdowych i terenów utwardzonych prowadzących do budynków mieszkalnych i służących ich celom zakresem zwolnienia od obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, jest całkowicie sprzeczny z literalnym brzmieniem tego przepisu i stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w żądanym zakresie. Skarżąca twierdzi, że z dyspozycji art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprost wynika, że zwolnienie z obowiązkowego uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego, a nie wyłączenia gruntu bezpośrednio pod budynkiem mieszkalnym. Wobec tego brak jest podstaw pozwalających na wykluczenie zastosowania art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku infrastruktury towarzyszącej, funkcjonalnie związanej z planowaną zabudową budynków wielorodzinnych. Zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w zakresie obejmującym wyłącznie powierzchnię gruntu wyznaczoną zewnętrznym obrysem konkretnego budynku mieszkalnego przy założeniu, że utwardzony teren działki przeznaczony np. na miejsca postojowe, dojścia i zjazdy nie korzysta ze zwolnienia ustanowionego dla budownictwa mieszkaniowego jako nie mieszczący się w celach mieszkaniowych ,w rozpatrywanym przypadku nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie istnieją bowiem żadne przesłanki uzasadniające przyjęcie, że grunt znajdujący się bezpośrednio pod budynkiem mieszkalnym jest gruntem przeznaczonym na cele budownictwa mieszkaniowego, a grunty znajdujące się pod funkcjonalnie, nierozerwalnie z tym budynkiem mieszkalnym związaną infrastrukturą w postaci wymaganych przepisami prawa chodników, dróg dojazdowych, miejsc parkingowych, śmietników itp. gruntami przeznaczonymi na cele budownictwa mieszkaniowego, już nie są. Wskazała skarżąca, że prezentowane przez nią stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego, co potwierdziła przywołując przykłady z orzecznictwa, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/G1 638/12. Według skarżącej na gruncie przepisów prawa budowlanego wykorzystanie terenu utwardzonego w celu zapewnienia planowanej inwestycji miejsc postojowych i parkingowych, w tym dojść i dojazdów oznacza, że wykorzystanie tego terenu w celu zapewnienia obsługi ruchu pojazdów związanych z potrzebami mieszkańców planowanych budynków mieszkalnych pozostaje w związku funkcjonalnym z tymi obiektami mieszkalnymi, umożliwiając jednocześnie prawidłowe użytkowanie tych obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Wobec tego niezasadne jest odmawianie gruntom przeznaczonym na poszczególne urządzenia budowlane nierozerwalnie funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi charakteru gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe, w myśl art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca powołała się na tożsame stanowisko w kwestii wykładni art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zbliżonym stanie faktycznym, zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 6 maja 2016 r. (SKO [..]), wydanej na skutek wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania od decyzji Starosty w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej określonych gruntów rolnych. Według skarżącej przepis art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednoznaczny i nie pozostawia pola do różnorodnej jego interpretacji, w szczególności zważywszy na sposób rozumienia pojęcia "na cele budownictwa mieszkaniowego" prezentowanego przez ustawodawcę w innych aktach prawnych. Zestawienie pojęć gruntu przeznaczonego "na cele budownictwa mieszkaniowego" oraz gruntu przeznaczonego "pod budynek mieszkalny" w sposób jednoznaczny i oczywisty pozwala stwierdzić, że zakres tych pojęć nie jest tożsamy. Grunt przeznaczony "pod budynek mieszkalny" będzie miał z reguły powierzchnię mniejszą niż grunt przeznaczony "na cele budownictwa mieszkaniowego", ponieważ nie będzie on obejmował infrastruktury takiej jak drogi dojazdowe, chodniki, parkingi itp. Utożsamiając dwa wyżej wskazane, odrębne od siebie pojęcia, Starosta dopuścił się oczywistego, rażącego naruszenia art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca podkreśliła, że treść przepisu art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednoznaczna, a wynik wykładni przeprowadzonej przez Starostę nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu, jak również pozostaje nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. D. G. wniosła również skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2017 r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 24 kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 30 lipca 2013 r. Sprawie tej nadano sygn. akt II SA/Gd 508/17. Decyzją z dnia 30 lipca 2013 r. Starosta zmienił swoją decyzję z dnia 12 sierpnia 2011 r. w ten sposób, że występującą w decyzji zmienianej działkę nr [..] zamieniono na działki nr [..] i [..] (zmiana numeracji działki pierwotnej) oraz ustalono opłatę roczną za tereny utwardzone o powierzchni 0,3194 ha stanowiącą 10% obliczonej jednorazowej należności, niepomniejszoną o cenę rynkową gruntu w wysokości 5555,33 zł corocznie przez okres 10 lat. Z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że zaskarżona decyzja Kolegium jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcia przez ten organ wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności również decyzji Starosty z dnia 30 lipca 2013 r., zmieniającej pierwotną decyzję tego organu z dnia 12 sierpnia 2011 r. Kolegium również w tej decyzji uznało, że wobec jednoznacznego brzemienia art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwolnienie z obowiązkowego uiszczenia należności i opłat rocznych w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji na cele budownictwa mieszkaniowego obejmuje wyłącznie obszar przeznaczony pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wyznaczony zewnętrznym obrysem konkretnego budynku mieszkaniowego. Według Kolegium wobec treści wniosku o stwierdzenie nieważności motywowanego wątpliwościami interpretacyjnymi przepisu art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można skutecznie mówić o zaistnieniu przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa. Rażąco naruszony może być bowiem wyłącznie przepis stosowany w bezpośrednim rozumieniu. W skardze na wskazaną decyzję skarżąca sformułowała zarzuty i wnioski tożsame, jak w skardze w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 507/17. Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. z 2017r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku, postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 508/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 507/17, oraz o ich łącznym prowadzeniu pod sygn. akt II SA/Gd 507/17. Rozpoznając obie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargi są niezasadne, ponieważ zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekającego jako organ pierwszej instancji, są zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli są w niniejszych połączonych sprawach decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 sierpnia 2011 r. oraz zmieniającej ją decyzji tego organu z dnia 30 lipca 2013 r. Zmiana decyzji, która nastąpiła w trybie art. 155 k.p.a. związana była z dostosowaniem jej rozstrzygnięcia do zmian zaistniałych w związku z podziałem działki nr [..] na działki nr [..]-[..]. Podstawą kwestionowanych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), zwana dalej u.o.g.r.l., w brzmieniu właściwym dla dat podjęcia decyzji przez Starostę. W trybie tych przepisów, w tym zwłaszcza art. 11, art. 12 i art. 12a u.o.g.r.l. Starosta orzekający w zakresie wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów stanowiących działkę nr [..] w związku z planem jej zabudowy zespołem 38 budynków mieszkalnych w obrębie B., gmina W., decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r. stwierdził, że część gruntów położona w obrębie działki nr [..] przeznaczona zostanie pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z projektem zagospodarowania działki i planu miejscowego. W tej samej decyzji Starosta orzekł o nieustalaniu jednorazowej należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, natomiast ustalił opłatę roczną za tereny utwardzone w wysokości 5090, 18 zł corocznie. Starosta wyłączając z produkcji rolnej wskazane grunty, wówczas stanowiące działkę nr [..], działał na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pod budowę budynkami mieszkalnymi przeznaczona zostanie część działki o powierzchni 8939,50 m2, a powierzchnia 15832,70 m2 zostanie przeznaczona na tereny utwardzone. Po przeanalizowaniu projektu zagospodarowania działki, w oparciu o wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej gruntu oraz mapy glebowo – rolniczej gruntu stwierdzono, że powierzchnia zajęta pod zabudowę na gruntach chronionych, powierzchnia pod budynkami to 920 m2, a reszta to tereny utwardzone, bądź niewymagające określenia warunków ich wyłączenia. Co do zasady, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przepis art. 12a u.o.g.r.l. statuuje jednak wyjątek od tej zasady stanowiąc, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego; 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego. Przewidziane w tym przepisie zwolnienie od należności, opłat i odszkodowań aktualizuje się, jeżeli zostały spełnione dwie przesłanki: 1) cel wyłączenia w postaci budownictwa mieszkaniowego, 2) nieprzekroczenie norm ilościowych: a) 0,05 ha - budynek jednorodzinny, b) 0,02 ha - na każdy lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym. Według sądu zwolnienie z opłat, należności i odszkodowań nie oznacza zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 u.o.g.r.l. Organ wydający taką decyzję w razie stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 12a u.o.g.r.l., nie określa należności, opłat i odszkodowania, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do tej części działki nr [..] zajętej stricte pod konkretne budynki. Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji sąd zobowiązany był uwzględnić charakter postępowania, w którym one zapadły. Celem bowiem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności jest zweryfikowanie decyzji ostatecznej pod kątem wadliwości ściśle zdefiniowanych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a., w tym przypadku rażącego naruszenia prawa zarzucanego przez skarżącą. Decyzja ostateczna może podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego dopiero wówczas, gdy dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia Kolegium sąd ocenił również decyzje ostateczne podlegające weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym i nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa, które wbrew twierdzeniom skarżącej nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie obowiązku jednorazowej należności oraz opłat rocznych w odniesieniu do części działki przeznaczonej pod tereny utwardzone, na których zlokalizowane mają być elementy infrastruktury planowanego zespołu budynków wielorodzinnych, w tym drogi, parkingi, śmietniki itp. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem art. 12a u.o.g.r.l. nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru; tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt I SA 1793/00, LEX nr 110515, podjęty w zbliżonych okolicznościach faktycznych). Jak wyjaśnił w tym wyroku NSA nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej, nawet niezbędnej do funkcjonowania całego osiedla. W takiej sytuacji oczekiwane przez skarżącą zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat także za grunty utwardzone z przeznaczeniem m.in. pod drogi dojazdowe i miejsca postojowe na projektowanym osiedlu wymagałoby specjalnej regulacji ustawowej, której brak. Przepis art. 12a u.o.g.r.l. służy celom ochronnym i nie ma z niego bezpośredniego przełożenia prawnego na cele budownictwa czy cele wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym w doktrynie (zob. Komentarz Wojciecha Radeckiego do Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 12a, LEXel), zwolnienie przewidziane w art. 12a u.o.g.r.l. było związane z Konstytucją RP (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 75 ust. 1 zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przepis art. 12a wprowadzony do u.o.g.r.l. nowelą z dnia 22 maja 1997 r. (Dz. U. nr 60, poz. 370) stwarza warunki dogodne do realizacji tych celów. Podzielając przedstawione poglądy sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organów, że tereny utwardzone w celu zagospodarowania pod komunikację oraz inne elementy infrastruktury osiedlowej w projektowanym osiedlu mieszkaniowym (ustalone na podstawie planu zagospodarowania) nie są objęte art. 12a u.o.g.r.l., a zatem prawidłowo określono w decyzjach Starosty właściwe należności i opłaty zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 12 u.o.g.r.l. Odnosząc się do zarzutów skargi opierających się na stanowisku zajętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 638/12 (LEX nr 1254776) co do wykładni art. 12a u.o.g.r.l. sąd orzekający w niniejszej sprawie ich nie podziela. Przede wszystkim przywołany wyrok został podjęty w konkretnych okolicznościach, nieco odmiennych niż w kontrolowanej sprawie, a nadto nie jest wiążący dla innych sądów. Nie może też stanowić wzorca dla oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci art. 12a u.o.g.r.l. poprzez to, że przyjmuje rozszerzającą wykładnię tego przepisu. Przeciwnie bowiem do poglądu zaprezentowanego we wskazanym wyżej wyroku, w orzecznictwie NSA akcentuje się szczególny charakter art. 12a u.o.g.r.l. stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 12 u.o.g.r.l., niepozwalający na wykładnię rozszerzającą, lecz wymagający interpretacji ścisłej (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 655/10, LEX nr 992619 oraz z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/09, LEX nr 746685, również powołujące się na wyrok NSA z dnia 20 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 1793/00). Taka zaś ścisła wykładnia prowadzi do wniosku, że zwolnieniem z należności i opłat w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej objęte są tylko grunty przeznaczone dokładnie pod konkretne budynki mieszkalne. Takie też rozumienie przepisu art. 12a u.o.g.r.l. wpisuje się w zakładany przez ustawodawcę cel ochronny tej regulacji wynikający z art. 12 u.o.g.r.l.. Wobec powyższego rozstrzygnięciom Kolegium, zarówno podjętym w pierwszej instancji, jak i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie można zarzucić naruszenia prawa. Organ ten prawidłowo rozstrzygnął, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenie prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci rażącego naruszenia art. 12a u.o.g.r.l., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 12 sierpnia 2011 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia 30 lipca 2013 r. Sąd zaznacza, że zasadnicza kwestia stanowiąca istotę niniejszej sprawy, a więc odnosząca się do zakresu objęcia zwolnieniem z należności i opłat z art. 12a u.o.g.r.l., jest wspólna w odniesieniu do obydwu kwestionowanych decyzji, z dnia 12 sierpnia 2011 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia 30 lipca 2013 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na treść wniosków skarżącej o stwierdzenie nieważności obu decyzji Starosty opartych na tej samej przesłance – rażącego naruszenia prawa, dokonana przez Kolegium analiza faktyczna i prawna doprowadziła do trafnego wniosku, że przedmiotowe decyzje nie są dotknięte tego rodzaju wadliwością. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim, a rozszerzającym, jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż zastosowanie przepisu art. 12a u.o.g.r.l. w jego literalnym i ścisłym brzmieniu jest zgodne jest z celami ochronnymi ustawy, a wbrew twierdzeniom skargi orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wykazano powyżej, nie zezwala na jego wykładnię rozszerzającą. Z tych przyczyn zarzuty skargi przedstawiające odmienny sposób interpretacji art. 12a u.o.g.r.l. nie mogą zostać uwzględnione. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił obie skargi jako bezzasadne.