I OSK 248/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1124/17 o odrzuceniu skargi M. O. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę M. O. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W jego uzasadnieniu podał, że w dniu 28 czerwca 2017 r. M. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Centralnej Komisji Lekarskiej wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa dotyczy ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby w Policji, a sprawy takie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji będące przedmiotem skargi orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2017 r. nie podlega zaskarżeniu do sądu wojewódzkiego. Jak podał w motywach zaskarżonego postanowienia, wydane zostało w przedmiocie ustalenia związku choroby skarżącego ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Dalej Sąd meriti wskazał, że w judykaturze orzeczenia komisji lekarskich działających w sprawach funkcjonariuszy służb mundurowych, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów dzieli się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich dotyczy materii zaliczania danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby lub zwolnienia ze służby. Mają one byt w pełni autonomiczny i podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. Druga grupa orzeczeń to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa, m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Tego rodzaju orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji zapadających w innych postępowaniach prowadzonych przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają charakter wyłącznie orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i właściwości. W konsekwencji tego skargę w tej sprawie uznał za niedopuszczalną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego postanowienia. M. O. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2017 r., podczas gdy nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu ma charakter procesowy, a nie merytoryczny, co powoduje, iż nie będzie on mógł zaskarżyć takiej decyzji do sądu powszechnego. Nadto zaskarżona decyzja zawierała pouczenie, iż przysługuje od niej skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wskazał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Co do meritum w pierwszej kolejności godzi się wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. Jak stanowi pkt. 1 tego przepisu odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności (także bezczynności i przewlekłości) nieobjętych zakresem kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5 P.p.s.a.). Kwestią zatem zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a więc czy obejmuje ujęty we wskazanych przepisach akt. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. Na kanwie tychże, w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (p. wyroki: z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13, i z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, publ. CBOSA, oraz postanowienie z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, publ. CBOSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, publ. OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, postanowienia tego Sądu: z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 251/13, publ. CBOSA). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia policjanta i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Jednakże w niniejszej sprawie, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie orzeczenia ustalającego schorzenie danej osoby, jego związku ze służbą i stopniem inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych, a z rozstrzygnięciem procesowym – umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie sposób w tej sytuacji uznać, aby tego typu orzeczenie, wydane przez organ administracji, jakim niewątpliwie jest Komisja Lekarska MSW, podlegało kognicji sądu powszechnego. Należy bowiem odróżnić charakter merytoryczny od procesowego decyzji i związany z tym tryb zaskarżenia. Przyjęcie wersji Sądu I instancji pozbawiałoby stronę prawa do sądu – kontroli zasadności umorzenia postępowania. Jest to tym bardziej istotne, że tego rodzaju decyzja kończy postępowanie niekorzystnym rozstrzygnięciem, nadto że istnieją wątpliwości co do stosowania przez organ przepisów K.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1994/16, CBOSA), a przepisy cytowanej ustawy nie przewidują umorzenia postępowania. Poza tym – jakkolwiek ubocznie tylko - należy mieć na uwadze tło żądania, a to skierowanie do komisji przez właściwy organ, z jednej strony. Chociaż z drugiej wydaje się, że dochodzenie wyrównania z powodu obniżenia uposażenia w wyniku zwolnienia lekarskiego mogłoby nastąpić w innym trybie i zostać ocenione przez właściwy organ. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać, gdyż jego argumentacja jest niepogłębiona, a zatem rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie ponowna analiza przedstawionej tu kwestii i rozważenie, czy rozstrzygnięcie Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o charakterze procesowym podlega kognicji sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności ewentualna merytoryczna ocena poprawności tego rozstrzygnięcia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uznał za uzasadniony i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. ----------------------- 6