II GSK 3567/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 268/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 268/15, oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia: I W dniu 13 czerwca 2013 r. funkcjonariusze celni Urzędu Celnego w [...] przeprowadzili kontrolę w lokalu [...] w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której przeprowadzono w drodze eksperymentu odtworzenie możliwości gry na automacie o nazwie: CASINO GAMES, nr fabryczny [...], posiadający poświadczenie rejestracji nr [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że automat umożliwia gry za stawkę za jedną grę w wysokości 10 zł, a zatem wyższą niż dopuszczalna określona w art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej: u.g.h.). Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] cofnął [...] (dalej: skarżąca lub spółka) zezwolenie udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa podlaskiego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie zaszła przesłanka określona w art. 138 ust. 3 u.g.h. Okolicznością determinującą rozstrzygnięcie w sprawie jest potwierdzony przez badanie sprawdzające fakt, że przedmiotowy automat umożliwia stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3 u.g.h. Należący do spółki automat został poddane badaniu sprawdzającemu przez upoważnioną jednostkę badającą - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w [...] (opinia z badania sprawdzającego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.). Laboratorium to posiada określone w art. 23f u.g.h. upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udzielone przez Ministra Finansów (upoważnienie nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r.). Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, strona postępowania nie może decydować o statusie jednostek badających ani o tym, do której jednostki badającej może zostać skierowane żądanie uprawnionego naczelnika urzędu celnego o przeprowadzenie badania sprawdzającego. Upoważnienie jednostki badającej stanowi akt realizacji uprawnienia Ministra Finansów wynikającego z art. 23f u.g.h. Strona może kwestionować badania sprawdzające i podważać jego wyniki, nie może jednak czynić tego przez kwestionowanie działania Ministra Finansów w postaci udzielenia upoważnienia, tj. poprzez podważenie samego posiadania przez konkretny podmiot statusu jednostki badającej w rozumieniu u.g.h. Ponadto, w ocenie Dyrektora Izby Celnej okoliczność, że Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w [...] nie posiada akredytacji w zakresie badań automatów, nie ma żadnego znaczenia w sprawie, co wynika z treści przepisów art. 23f ust. 1 - 6 u.g.h. odnoszących się do instytucji udzielania upoważnień do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Przepisy ustawy, w szczególności art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. nie wymagają bowiem, aby jednostka ubiegająca się o udzielenie upoważnienia przedstawiła sprecyzowaną zakresowo akredytację. Organ stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest badanie prawidłowości działania konstytucyjnego organu władzy wykonawczej, jakim jest Minister Finansów, w zakresie upoważnienia Wydziału Laboratorium Celne Izby Celnej w [...] do badań automatów i urządzeń do gier dokonanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 23f ust. 1 i 3 u.g.h. Za niecelowe należy również uznać badanie w niniejszym postępowaniu kwestii zakresu akredytacji posiadanych przez poszczególne upoważnione jednostki badające. Zdaniem organu zaskarżona decyzja została oparta o prawidłową (dokonaną w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214, i C-217/11) wykładnię art. 129 ust. 3 u.g.h. w związku z art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/ WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. Urz. UE L 1998.204.37 ze zm. – dalej jako dyrektywa 98/34/WE). Organ uznał, że art. 129 ust. 3 u.g.h. nie ma charakteru normy technicznej w rozumieniu powyższej dyrektywy i nie podlegał notyfikacji. Przedmiotem oceny Trybunału nie był bowiem ten przepis, ani art. 138 ust. 3 u.g.h. Artykuł 129 ust. 3 u.g.h. określa jedynie definicję gier na takich automatach. Przepis art. 138 ust. 3 u.g.h. określa sankcję za naruszenie wysokości stawek i wartości wygranej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. stwierdził, że była ona nieuzasadniona. WSA uzasadniając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że spór sprowadza się do oceny wystąpienia przesłanek cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącej. WSA wskazał, że w sprawie wydane zostały już ostateczne decyzje cofające poświadczenie rejestracji przedmiotowych automatów. WSA stwierdził, że badania sprawdzające zostały wykonane przez upoważnioną jednostkę badającą dla potrzeb postępowań prowadzonych w zakresie cofnięcia rejestracji automatów. Wyników tych badań strona skutecznie nie podważyła. W dalszej części rozstrzygnięcia WSA przedstawił stanowisko w kwestii interpretacji ustawowej definicji gry na automacie do gier o niskich wygranych. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu kwestionującego status Izby Celnej w [...] jako jednostki badającej. WSA nie podzielił również zarzutu braku uzyskania akredytacji z uwagi na to, że jednostka badająca posiadała w dacie przeprowadzenia badania upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Fakt figurowania jednostki badającej w wykazie jednostek upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier stanowi podstawę przyjęcia przez organ statusu danej jednostki jako uprawnionej do przeprowadzania badania sprawdzającego. WSA podkreślił, że art. 129 ust. 1 i 3 u.g.h. nie podlegał obowiązkowi notyfikacji, gdyż nie mógł być uznany za techniczny z uwagi na to, że nie ustanawiał warunków uniemożliwiających lub ograniczających prowadzenie gier na automatach poza kasynami i salonami gier albo mogących wpływać na sprzedaż takich automatów. W dalszej części uzasadnienia WSA odniósł się do definicji i cech gry na automatach o niskich wygranych. W ocenie WSA również art. 138 ust. 3 u.g.h. nie podlegał obowiązkowi notyfikacji. W konkluzji WSA stwierdził, że opierając się na badaniach sprawdzających badanego automatu organy prawidłowo uznały, że nie spełnia on warunków, o których stanowi art. 129 ust. 3 u.g.h. Zatem zasadnie cofnięto zezwolenie udzielone spółce na podstawie art. 138 ust. 3 u.g.h. II Spółka zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi przez uchylenie decyzji organu I i II instancji ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła - na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: a) wydruku ze strony internetowej Polskiego Centrum Akredytacji (https://www.pca.gov.pl/zakresy/zakresy.php?d=AB&z=AB%20501) zawierającego aktualny zakres akredytacji Laboratorium Celnego Izby Celnej w [...]; b) opinii dr [...] z dnia 2 czerwca 2014 r. w sprawie analizy dokumentów Polskiego Centrum Akredytacji dotyczących zakresu akredytacji laboratorium badawczego: - na okoliczność, że Izba Celna w [...] nie posiada odpowiedniej do przedmiotu badań akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji, ani też nie zapewnia odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym nie zapewnia przeprowadzania ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, ani nie dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym, a zatem nie jest jednostką badającą, która spełniałaby warunki określone art. 23f u.g.h. Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie art. 23f ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3, ust. 5 pkt 1, ust. 6 i art. 129 ust. 3, art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h. w związku z art. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 6, art. 16 ust. 2 pkt 5, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 z późn. zm. – dalej: ustawa o systemie oceny zgodności), jak również z art. 5 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) Nr 339/93 (Dz. U. UE.L.2008.218.30 - dalej: rozporządzenie 765/2008): a) przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką otrzymania statusu jednostki badającej jest przedstawienie certyfikatu akredytacji udzielonego na jakikolwiek zakres, a nie certyfikatu akredytacji w zakresie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, b) przez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, iż Izba Celna w [...] przedłożyła Ministrowi Finansów prawidłowy certyfikat akredytacji, a w związku z tym jest uprawnioną jednostką badającą; 2) prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 3 u.g.h. w związku z art. 18 ust. 1 u.g.h. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "stawką za udział w jednej grze" nie jest wyłącznie opłata/cena za przystąpienie do jednej gry pobierana z licznika wpłat (opłata niebędąca jednostką ryzyka), lecz wszelkie wartości podlegające ryzyku w trakcie jednej gry, co prowadzi do wniosków ewidentnie sprzecznych z wykładnią gramatyczną i systemową przepisów oraz narusza zakaz dokonywania wykładni per non est; 3) prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 22 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "jednorazową wygraną" jest suma szeregu jednorazowych wygranych (czyli "wygrana wielorazowa"), w zestawieniu z faktem, że ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej nie można dorozumiewać ani domniemywać; 4) prawa materialnego, a mianowicie art. 138 ust. 3 u.g.h. w związku z art. 129 ust. 3 u.g.h., art. 23a ust. 2 u.g.h. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 134, poz. 779, dalej: nowelizacja u.g.h.) i art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla kwestii cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych żadnego znaczenia nie ma kwestia obowiązywania decyzji administracyjnej uprawniającej przedsiębiorcę do użytkowania danego urządzenia w charakterze automatu o niskich wygranych oraz przyczyn uznania przez organ władzy państwowej danego, zarejestrowanego automatu o niskich wygranych za niezgodny z wymaganiami z art. 129 ust. 3 u.g.h., co w zestawieniu z praktyką stosowania prawa przez Ministra Finansów w latach 2003 - 2009 z czytelnym dla przedsiębiorców komunikatem, iż "stawką za udział w jednej grze" nie jest ryzykowanie wygranych w ramach kontynuacji jednej gry, oznacza w istocie, że zdaniem organu do skutecznego cofnięcia zezwolenia może również dojść bez ostatecznego cofnięcia decyzji uprawniającej przedsiębiorcę do eksploatacji danego urządzenia w charakterze automatu o niskich wygranych i zaledwie przy zmienionej przez władzę państwową wykładni pojęcia "stawki za udział w jednej grze" na tle niezmienionych w warstwie treściowej przepisów ustawowych, nie zawierających definicji legalnej ww. terminu; 5) prawa materialnego, a mianowicie art. 34, art. 36, art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2; dalej: TFUE) przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 u.g.h. imperatywnie nakazujące organowi cofnięcie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w całości na wypadek stwierdzenia bez winy przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, przekroczenia pułapu "stawki za udział w jednej grze" oraz "jednorazowej wygranej", choćby w jednym urządzeniu eksploatowanym w ramach zezwolenia, przy równoległym braku definicji legalnych tych zwrotów (ich niedokładnego określenia i istnienia szeregu wątpliwości związanych z ich interpretacją), stanowią środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych (w rozumieniu art. 34 TFUE ), a powołany wyżej nakaz cofnięcia zezwolenia w całości nawet gdyby był motywowany względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi, jest sprzeczny z art. 36 TFUE, ponieważ cele te mogą być osiągnięte bez stosowania aż tak drastycznych środków, jak również w sytuacji gdy wskazany wyżej nakaz stanowi przeszkodę świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 i art. 56 TFUE; 6) prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 i w związku z art. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 129 ust. 3 u.g.h. (do którego odwołuje się art. 138 ust. 3 u.g.h.): a) nie jest przepisem technicznym stanowiącym specyfikację techniczną produktu wytwarzanego przemysłowo, tj. automatu o niskich wygranych o parametrach technicznych (immanentnych cechach produktu) zdefiniowanych właśnie art. 129 ust. 3 u.g.h. w postaci parametru "stawki za udział w jednej grze" oraz "jednorazowej wygranej", b) nie jest przepisem technicznym w tym znaczeniu, że nie może mieć istotnego wpływu na sprzedaż lub/i właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych, podczas gdy dla zapewnienia możliwości dalszego wykorzystywania automatów o niskich wygranych jako produktów o parametrach technicznych wskazanych w art. 129 ust. 3 u.g.h. konieczna będzie ich modyfikacja (istotna zmiana właściwości tego rodzaju urządzeń) przez pozbawienie produktu zasadniczych cech w postaci limitowanej kwotowo "stawki za udział w jednej grze" i "jednorazowej wygranej" oraz zmiana statusu produktu z przejściem ponownej procedury rejestracyjnej włącznie; 7) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 187 § 1 i art. 122 w zw. z art. 197 § 1, ewentualnie w związku z art. 194 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. – dalej: O.p.) przez naruszenie fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej polegające na oparciu przez organ decyzji na wadliwym dowodzie, tj. opinii Izby Celnej w [...] nie mającej potwierdzonych akredytacją fachowych/specjalnych wiadomości z zakresu problematyki urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, jakimi są automaty do gier, ewentualnie na wadliwym dokumencie urzędowym opinii z badania sprawdzającego (wydanym wbrew przepisom określającym jego formę i dodatkowo poświadczającym nieprawdę), a także wobec pominięcia wniosków i materiałów dowodowych złożonych przez skarżącą stronę. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje na podstawy określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny kontrolę zaskarżonego wyroku powinien rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero postępowanie przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem i dokonane na jego podstawie ustalenia pozwalają na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Istota zarzutów o charakterze procesowym sprowadza się do wskazania na naruszenie art. 187 § 1 i art. 122 w zw. z art. 197 § 1, ewentualnie w zw. z art. 194 § 1 i § 2 O.p. poprzez dokonanie ustaleń na podstawie opinii i badania technicznego automatu do gry przeprowadzonego przez jednostkę badającą (Laboratorium Celne Izby Celnej w [...]), która winna spełniać warunki określone przez art. 23f u.g.h. podczas, kiedy badania przeprowadziła jednostka nie spełniająca tych wymagań, w szczególności nie posiadająca wymaganej ustawowo akredytacji z zakresu problematyki urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych. Zarzut ten wiąże się z zarzutem podniesionym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej i poniższe uwagi dotyczą obu tych zarzutów. Badając te zarzuty w zakresie wynikającym z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na ukształtowanie się w zasadzie jednolitego poglądu, iż posiadanie stosownej akredytacji, o której mowa w art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h., jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów. W wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1773/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. - nie wymagają, aby jednostka ubiegająca się o udzielenie upoważnienia przedstawiła sprecyzowaną zakresowo akredytację. Wynika to wprost z treści art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h., według którego wymaga się od jednostki badającej jedynie posiadania akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji lub innego podmiotu wymienionego w tym przepisie. Nie zostało w nim doprecyzowane, jaka to ma być akredytacja, w szczególności jaki ma być jej zakres. Zgodnie z art. 5 pkt 11 ustawy o systemie ocen zgodności, przez akredytację należy rozumieć akredytację, o której mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzeniu 765/2008, co oznacza z kolei, że akredytacją jest poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności. Nie do przyjęcia jest teza, że racjonalny ustawodawca, określając w art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. wymóg posiadania akredytacji przez jednostkę badającą, nie określiłby przynajmniej zakresu wymaganej akredytacji, a w razie potrzeby także innych elementów, gdyby chodziło mu o zakresowe "dopasowanie" akredytacji do charakterystyki badań koniecznych do przeprowadzenia efektywnych badań technicznych automatów i urządzeń do gier, a w szczególności badań sprawdzających automatów o niskich wygranych. Jest bowiem zbyt duże pole wyboru dziedzin w jakich takie badania mogłyby być przeprowadzone, albo przynajmniej można byłoby postulować przeprowadzanie badań. Z przepisów ustawy o grach hazardowych nie wynika obowiązek przedstawienia Ministrowi Finansów akredytacji dopasowanej zakresowo do charakterystyki badań koniecznych do przeprowadzenia efektywnych badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Wynika z nich natomiast obowiązek przedstawienia akredytacji wydanej przez podmioty wymienione w art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. Posiadanie takiej akredytacji jest wstępnym warunkiem ubiegania się o upoważnienie. Przedstawienie akredytacji, niezależnie od zakresu badań, których dotyczy, pozwala na stwierdzenie, że jednostka aplikująca o upoważnienie, spełnia podstawowe wymogi organizacyjne dla jednostek posiadających akredytację. Tylko takie jednostki, w pewien sposób wstępnie wyselekcjonowane, mogą ubiegać się o upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Do takiej wykładni przepisu przekonuje także treść art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h., z którego wynika, że zdolność jednostek do tak specjalistycznych badań, jakich ma dotyczyć upoważnienie, jest sprawdzana przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, mającego - zgodnie z wymienionym przepisem - obowiązek ocenić, czy aplikująca jednostka zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym. Gdyby zakres akredytacji miał dotyczyć badań pozwalających na przeprowadzenie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, to wówczas samodzielne badanie przez ministra okoliczności wymienionych w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. byłoby zbędne. Uwzględniając powyższe, stwierdzić jednak należy, iż upoważnienie udzielone przez Ministra Finansów jednostce badającej nie jest bezwarunkowe, a jego posiadanie nie oznacza, że wyniki badań sprawdzających nie mogą być podważane przez stronę w toku konkretnego postępowania. Pogląd ten w pełni podziela Sąd w obecnym składzie, niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie, wyniki badań sprawdzających przeprowadzonych przez Laboratorium Celne Izby Celnej w [...] - nie zostały skutecznie zakwestionowane. W rozpoznawanej sprawie wynik badania automatu wskazuje, że nie spełnia on wymagania z art. 129 ust. 3 u.g.h. w zakresie maksymalnych stawek za grę i wygraną. Spółka nie przedstawiła w skardze kasacyjnej skutecznie żadnych zarzutów merytorycznych do opinii jednostki badającej, nie podjęła nawet próby wykazania, iż przeprowadzone przez tę jednostkę badanie, np. z punktu widzenia metodologii, jest wadliwe, bądź końcowe konkluzje są chybione. W takiej sytuacji nie można uznać zasadności skargi kasacyjnej w części dotyczącej dokonania ustaleń na podstawie opinii i badania technicznego automatu do gry przeprowadzonego przez Laboratorium Celne Izby Celnej w [...], która nie spełniała warunków określonych w art. 23f u.g.h. Z uwagi na powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z wymienionych w nim dokumentów na okoliczność, że Izba Celna w [...] nie posiada odpowiedniej do przedmiotu badań akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji, a zatem nie jest jednostką badającą, która spełniałaby warunki określone art. 23f ustawy o grach hazardowych (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1075/16). Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że i one nie są zasadne. Podstawę materialnoprawną skontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 u.g.h. W myśl pierwszego ze wskazanych przepisów organ, o którym mowa w ust. 2, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. określa te stawki wskazując, że wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Zarzuty z zakresu naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą naruszenia art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 u.g.h. z powodu ich zastosowania, gdyż zdaniem skarżącej mają one charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, dlatego wymagały notyfikacji. Skarżąca zarzuca także wadliwą wykładnię tych przepisów dokonaną przez organy, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji polegającą na przyjęciu dopuszczalności cofnięcia udzielonego zezwolenia w całości (w stosunku do wszystkich automatów objętych zezwoleniem), chociaż stwierdzono naruszenia przepisów jedynie w stosunku do jednego z nich oraz wadliwą wykładnię przepisu art. 129 ust. 3 u.g.h. polegającą na przyjęciu, że stawką za udział w jednej grze nie jest wyłącznie opłata/cena za przystąpienie do jednej gry pobierana z licznika wpłat, lecz wszystkie wartości podlegające ryzyku w trakcie jednej gry, oraz na przyjęciu, że jednorazową wygraną jest suma szeregu jednorazowych wygranych (czyli wygrana wielorazowa). W kwestii konieczności notyfikacji przepisów art. 138 ust. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej. Przepisy art. 138 ust. 3 i art. 129 ust. 3 u.g.h. zamieszczone są w rozdziale 12 ustawy - Przepisy przejściowe i dostosowujące. W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni Trybunał Sprawiedliwości UE zajmował się wykładnią dyrektywy 98/34/WE w kontekście art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. Uznał je za przepisy potencjalnie techniczne, to znaczy takie, które mogą być przez sąd krajowy uznane za przepisy techniczne pod pewnymi warunkami. Wskazane przepisy przejściowe u.g.h. Trybunał w p. 35 zakwalifikował do kategorii tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania" według art. 1 pkt 4 ww. dyrektywy to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące jego użytkowania, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Dlatego ocena technicznego charakteru przepisów zaliczonych do tej kategorii jest warunkowa i wymaga uprawdopodobnienia tezy, że są to przepisy mogące w istotny sposób wpływać na produkt (automaty do gry) w znaczeniu wyżej określonym. Przepisy przejściowe i dostosowujące, co do zasady, normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym a nowym stanem prawnym. Chodzi o podmioty mające ważne zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. i regulację ich sytuacji, po wejściu w życie nowej ustawy. Przepisy te są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej adresatów. Taką właśnie rolę spełnia przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. regulujący prowadzenie działalności do czasu wygaśnięcia zezwolenia w zakresie gier na automatach. Natomiast art. 138 ust. 3 u.g.h. określa sankcję za naruszenie unormowania z art. 129 ust. 3 ustawy. Roli przepisów przejściowych i dostosowujących nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Należy podkreślić, że przepisy te, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Same przepisy przejściowe nie ograniczają dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (poprzez określenie maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze) oraz będący skutkiem naruszenia tej normy obowiązek cofnięcia zezwolenia nie oznacza jeszcze, że mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Cofnięcie zezwolenia w trybie art. 138 ust. 3 u.g.h. jest skutkiem naruszenia zakazu z art. 129 ust. 3 tej ustawy i nie można mu przypisać istotnego wpływu na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Ograniczenia wynikają nie z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób widzenia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania) nie poprawiłby sytuacji podmiotów, które uzyskały zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już niejednokrotnie co do tego, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane (np. wyroki NSA z dnia: 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15; 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 58/14; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2692/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko w pełni podziela. Zatem wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, to właśnie przepisy art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 u.g.h., jako nie mające charakteru przepisów technicznych - mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 129 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 18 ust. 1 u.g.h. i w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię pojęcia stawki za udział w jednej grze i jednorazowej wygranej. Wbrew stanowisku strony skarżącej, za jedną grę w rozumieniu art. 129 ust. 3 u.g.h. należy uznać zamknięty cykl rozpoczynający się uruchomieniem gry i kończący się wraz z jej finałem, niezależnie od tego czy dana gra ma przebieg jednoetapowy, czy też składający się z wielu etapów (losowań), a pod pojęciem maksymalnej stawki za udział w jednej grze należy uznać kwotę najwyższej opłaty, jaką grający może poddać ryzyku w trakcie tak rozumianej jednej gry (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 2649/16). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca odróżnia gry na automatach o niskich wygranych od gier na automatach urządzanych w kasynach lub salonach gier. Różnice dotyczą możliwości lokalizacji punktów gier, wysokości zabezpieczenia finansowego wnoszonego przez podmioty prowadzące działalność w tym zakresie oraz różnic w opodatkowaniu. Wykładnia celowościowa i systemowa nie pozwalają na zacieranie różnic w wysokości wygranych i stawek za udział w jednej grze w odniesieniu do gry na automatach o niskich wygranych i na automatach bez ustawowego ograniczenia wygranej. Mechanizm pozwalający na kontynuowanie gry za uzyskane wygrane prowadzi do przyjęcia wyższej niż ustawowa stawki za udział w jednej grze i w konsekwencji do wyższej niż ustawowa maksymalnej wygranej. Nie można przyjąć, że skoro ustawodawca nie określił, z ilu losowań (etapów) składa się jedna gra, to może się ona składać z nieskończonej ilości losowań. Podobnie nie można przyjąć, że w jednej grze na automatach do gier o niskich wygranych, może wystąpić nieskończona liczba jednorazowych wygranych, każda o wartości nie wyższej niż określona w ustawie, gdyż oznaczałoby to brak jakiegokolwiek pułapu limitującego górną granicę wygranej. Przy zaprezentowanej wyżej wykładni pojęć stawki za udział w jednej grze i jednorazowej wygranej nie można dopatrzeć się naruszenia przez organy przepisów art. 129 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 u.g.h., ani art. 129 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, skoro wskazywane przez skarżącego "ograniczenie" działalności gospodarczej wprowadza ustawa ze względu na ważny interes publiczny (ochronę przed hazardem). Zarzut naruszenia art. 34, art. 36, art. 49 i art. 56 TFUE przez ich niezastosowanie nie jest również trafny. Zdaniem NSA wyrok objęty skargą kasacyjną nie narusza przepisów Traktatowych, a mianowicie art. 34, art. 36, art. 49 oraz 56 Traktatu. Przepisy te należą do prawa pierwotnego UE, a ich charakter wskazuje, że ich stosowanie w wewnętrznym porządku prawnym musi polegać na wykładni przepisów prawa wewnętrznego w zgodzie z przepisami unijnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana wykładnia przepisów art. 129 ust. 3 i 138 ust. 3 u.g.h. w żaden sposób nie narusza zasad wyrażonych we wskazanych przepisach TFUE. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. zawierający definicję gry na automacie o niskich wygranych nie ustanawia warunków ograniczających lub uniemożliwiających prowadzenie gier na automatach poza kasynami i salonami gier i nie ma wpływu na sprzedaż takich automatów, a tym samym nie narusza fundamentalnych zasad wyrażonych w art. 34, art. 36, art. 49 i art. 56 TFUE, dotyczących swobodnego przepływu towarów, usług oraz swobody przedsiębiorczości. Również art. 138 ust. 3 u.g.h. nie może być uznany za dyskryminujący dla Spółki, która nie stosuje się do warunków urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 138 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 129 ust. 3, art. 23a ust. 2 u.g.h. oraz art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 26 maja 2011 r. i art. 2 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie wydane zostały ostateczne decyzje cofające zezwolenie, z uwagi na stwierdzone niespełnienie warunków, o których mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h. w zakresie maksymalnej jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za grę. Odnosząc się do tych zarzutów należy zaaprobować stanowisko, że dla kwestii cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie ma znaczenia kwestia obowiązywania decyzji administracyjnej uprawniającej przedsiębiorcę do użytkowania danego urządzenia w charakterze automatu do gier o niskich wygranych. Zezwolenie zostaje cofnięte nową - w stosunku do udzielającej wcześniej zezwolenia - decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 138 ust. 3 u.g.h. Decyzja ta, jak wynika z treści przepisu art. 138 ust. 3 u.g.h., stanowi samodzielną podstawę cofnięcia i nie ma potrzeby wzruszania decyzji, którą udzielono - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów - zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przyczyny uznania przedmiotowego automatu do gier o niskich wygranych za niezgodny z wymaganiami art. 129 ust. 3 u.g.h. wynikają jednoznacznie z przeprowadzonego badania. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.