II SA/Go 734/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr IX/61/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 10 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Uchwałą Nr IX/61/11 z dnia 28 kwietnia 2011 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako u.p.p.r.), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zaskarżył ją w części dotyczącej § 2 ust. 1, 2, 3, 5, 8, § 9, § 10 ust. 1, 2 i 3 uchwały, zarzucając istotne naruszenie: – art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2, 3, i 8 u.p.p.r. poprzez powtórzenie i modyfikację §2 ust. 1 i 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, wskazanie w § 2 ust. 3 i 8, iż zespół powołuje i odwołuje Prezydent Miasta zarządzeniem, jak też wskazanie w § 2 ust. 5, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem z podmiotami wymienionymi w ust. 1 lub 2, – art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikacje w § 9 uchwały, iż obsługę organizacyjno-techniczną zapewni Ośrodek Pomocy Społecznej we wskazanym w uchwale zakresie, - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. poprzez powtórzenie w § 10 ust. 1, iż zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach oraz poprzez wskazanie w § 10 ust. 2 i 3 uchwały, iż skład grupy ustala Przewodniczący Zespołu. W związku z tymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1, 2 ,3, 5, 8, § 9 i § 10 ust. 1, 2 i 3 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Uregulowanie ustawowe jest jednoznaczne. Brak jest tutaj podstawy do przekazania Przewodniczącemu kompetencji do powołania czy ustalania składu grup roboczych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zarzuty skargi są słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr IX/61/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – określanej dalej także jako u.p.p.r.), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Należy zgodzić się ze skarżącym, że przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło w § 10 ust. 2 i 3 uchwały. § 10 ust. 2 uchwały stanowi, że skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu spośród przedstawicieli, o których mowa w § 2 ust. 1 i 2 niniejszej uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Zgodnie z § 10 ust. 3 uchwały w celu utworzenia grupy roboczej Przewodniczący Zespołu zwraca się do członków Zespołu Interdyscyplinarnego o wskazanie osób, które będą bezpośrednio zaangażowane w rozwiązanie problemu danej rodziny w ramach grupy roboczej. W art. 9a ust. 10 ustawy umożliwiono zespołowi interdyscyplinarnemu tworzenie grup roboczych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, tym samym jednoznacznie wskazując, że tylko zespół może tworzyć grupy robocze. Przewodniczący może wyłącznie kierować pracą zespołu, organizować jego prace, wyznaczać termin jego posiedzeń (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2015 r., IV SA/Gl 762/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak było zatem podstaw do przekazania w zaskarżonej uchwale tej kompetencji przewodniczącemu określonej w § 10 ust. 2 i 3 uchwały. Zdaniem Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty skarżącego. Przede wszystkim podkreślić należy, iż nieuprawnione jest traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniu skarżącego w § 2 ust. 1 i 2 uchwały, Rada Miejska nie ustaliła składu osobowego i liczbowego zespołu interdyscyplinarnego. Wprowadzona regulacja dotyczy trybu powołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Według § 2 ust. 1 i 2 uchwały Prezydent występuje do uprawnionych podmiotów o wytypowanie swoich przedstawicieli do Zespołu. Zaskarżony przepis dotyczy zatem trybu powołania członków zespołu interdyscyplinarnego do czego jest uprawniona rada na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zważyć bowiem należy, iż zaskarżony § 2 ust. 3 i 8 uchwały nie modyfikuje treści art. 9a ust. 2 u.p.p.r., zaś jego przytoczenie było celowe dla wskazania formy w jakiej następuje powołanie i odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, co mieściło się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 9 ust. 15 u.p.p.r. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów, należy wskazać, że regulacje zawarte w § 2 ust. 5, § 9 oraz § 10 ust. 1 uchwały zawierają powtórzenia ustawowe i służą one jedynie zapewnieniu komunikatywności i wewnętrznej spójności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu w omawianych przypadkach nie mamy do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku zostało oparte na przepisie art. 151 tej ustawy.