IV SA/Wa 2561/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przekazania informacji postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], w którym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli zwrócono się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o przekazanie w terminie do dnia 14 lipca 2017 r. informacji odnośnie liczby decyzji SKO zmieniających i uchylających decyzje organu pierwszej instancji w podziale na poszczególne gminy i miasta na prawach powiatu oraz rodzaje spraw. W piśmie tym podano, że Najwyższa Izba Kontroli planuje przeprowadzić w II półroczu 2017 r. kontrolę koordynowaną dotyczącą wykonywania przez gminy decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych oraz wyroków sądów administracyjnych. Kontrola zostanie przeprowadzona w wybranych gminach i miastach na prawach powiatu na terenie siedmiu województw, a informacje te posłużą do właściwego wytypowania podmiotów do objęcia powyższą kontrolą. Ogólnodostępne informacje o działalności samorządowych kolegiów odwoławczych nie pozwalają na dokonanie wyboru jednostek do kontroli pod względem wyjściowego kryterium założonego dla wymienionej kontroli, tj. m.in. liczby decyzji SKO zmieniających i uchylających decyzje organu pierwszej instancji. Zdaniem NIK podjęcie kontroli jest bardzo istotne zarówno dla sądów, samorządowych kolegiów odwoławczych, jak i dla obywateli, ponieważ jej wyniki mogą przyczynić się do skuteczności wykonywania decyzji SKO i wyroków sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić, gdyż zaskarżone pismo Najwyższej Izby Kontroli nie stanowi aktu podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 późn. zm.). Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z powyższego, zaskarżone pismo nie ma waloru aktu administracyjnego ani czynności z zakresu administracji publicznej. Najwyższa Izba Kontroli nie jest organem administracji publicznej, lecz naczelnym organem kontroli państwowej i została wyodrębniona w osobny pion organów państwowych z jednoczesnym zagwarantowaniem niezależności tej kontroli od organów administracji. Z usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów Państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania. Świadczy o tym jej usytuowanie w Konstytucji RP w rozdziale IX "Organy Kontroli Państwowej i Ochrony Prawa". Również na gruncie ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r. poz. 524) nie mieści się w żadnej z trzech władz, tj. ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a specyfika jej pozycji ustrojowej polega na oddzieleniu jej od struktur władzy wykonawczej z równoczesnym poddaniem zwierzchnictwu Sejmu. Dlatego czynności NIK nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w: 1) art. 76b, w świetle którego od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego; 2) art. 96 ustawy o NIK stanowiącym, że od decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawach o przeniesienie mianowanego kontrolera do kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli w miejscowości innej niż siedziba kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli, w której mianowany kontroler wykonuje pracę, oraz w sprawach, o których mowa w art. 92 i 93, mianowanemu kontrolerowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego; 3) art. 97n, że od orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej obwinionemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Najwyższa Izba Kontroli nie jest więc ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i w związku z tym jej działalność kontrolna nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w bogatej doktrynie prawa administracyjnego i konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że działania kontrolne Najwyższej Izby Kontroli nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W tym miejscu można byłoby powołać szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa administracyjnego potwierdzających powyższe stanowisko, ale wystarczy ograniczyć się tylko do niektórych reprezentatywnych: vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 1041/08 (LEX nr 587102) i z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09 (LEX nr 952779) i J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2006. Poddanie kontroli sądowoadministracyjnej czynności proceduralnych podejmowanych w toku działań kontrolnych wykonywanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w ramach jej ustawowej funkcji konstytucyjnego organu kontroli państwowej nie jest możliwe zarówno z powodu szczegółowych rozwiązań ustrojowych sądownictwa administracyjnego (art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ale także z uwagi na zasady ustrojowe konstytucyjne, w tym również zasady powszechnego prawa dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy, skoro co do zasady niedopuszczalna jest ze względów ustrojowych sądowa kontrola działań NIK podejmowanych w ramach wykonywanej kontroli, które nie stanowią działań administracji publicznej i nie mieszczą się w granicach przedmiotowych zakreślonych przez art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.