I OSK 1172/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2561/17 odrzucającego skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie przekazania informacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 października 2017 r. odrzucił skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") na pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z [...] lipca 2017 r, nr [...] w przedmiocie przekazania informacji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Kolegium wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z [...] lipca 2017 r., w którym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli zwrócono się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o przekazanie w terminie do 14 lipca 2017 r. informacji odnośnie liczby decyzji SKO zmieniających i uchylających decyzje organu I instancji w podziale na poszczególne gminy i miasta na prawach powiatu oraz rodzaje spraw. W piśmie tym podano, że Najwyższa Izba Kontroli planuje przeprowadzić w II półroczu 2017 r. kontrolę koordynowaną dotyczącą wykonywania przez gminy decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych oraz wyroków sądów administracyjnych. Kontrola zostanie przeprowadzona w wybranych gminach i miastach na prawach powiatu na terenie siedmiu województw, a informacje te posłużą do właściwego wytypowania podmiotów do objęcia powyższą kontrolą. Ogólnodostępne informacje o działalności samorządowych kolegiów odwoławczych nie pozwalają na dokonanie wyboru jednostek do kontroli pod względem wyjściowego kryterium założonego dla wymienionej kontroli, tj. m.in. liczby decyzji SKO zmieniających i uchylających decyzje organu pierwszej instancji. Zdaniem NIK podjęcie kontroli jest bardzo istotne zarówno dla sądów, samorządowych kolegiów odwoławczych, jak i dla obywateli, ponieważ jej wyniki mogą przyczynić się do skuteczności wykonywania decyzji SKO i wyroków sądów administracyjnych. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie stanowi aktu podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnił, że kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Po przytoczeniu treść ww. przepisu Sąd uznał, że zaskarżone pismo nie ma waloru aktu administracyjnego ani czynności z zakresu administracji publicznej. Następnie Sąd I instancji podniósł, że w jego ocenie poddanie kontroli sądowoadministracyjnej czynności proceduralnych podejmowanych w toku działań kontrolnych wykonywanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w ramach jej ustawowej funkcji konstytucyjnego organu kontroli państwowej nie jest możliwe zarówno z powodu szczegółowych rozwiązań ustrojowych sądownictwa administracyjnego (art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jak również z uwagi na zasady ustrojowe konstytucyjne, w tym również zasady powszechnego prawa dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Skoro zatem co do zasady niedopuszczalna jest ze względów ustrojowych sądowa kontrola działań NIK podejmowanych w ramach wykonywanej kontroli, które nie stanowią działań administracji publicznej i nie mieszczą się w granicach przedmiotowych zakreślonych przez art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Kolegium wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: a) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że pismo z [...] lipca 2017 r. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a jakich mowa w tym przepisie, b) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, pomimo tego, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kolegium podniosło, że zaskarżony akt nakłada - pomimo braki ku temu podstawy prawnej – obowiązek na niezależny, niepodporządkowany organizacyjnie NIK organ administracji publicznej (a nie jedynie wzywa do realizacji ustawowego obowiązku udostępnienia Izbie dokumentów, materiałów lub informacji). Działanie należy uznać za mieszczące się w granicach pojęcia aktu "z zakresu administracji publicznej" i podlegające kontroli sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Najwyższej izby Kontroli wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając postanowienie Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wskazać należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i w związku z tym jej działalność kontrolna, a tym bardziej działalność związana z planowaniem kontroli, nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Podnieść należy, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w przepisach Konstytucji RP, a konkretnie art. 184 i art. 202, z których wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184), a w myśl art. 202 Konstytucji RP Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i podlega Sejmowi. Oznacza to, że już przepisy Konstytucji RP przesądziły o usytuowaniu Najwyższej Izby Kontroli jako organu kontroli państwowej, a nie administracji publicznej, a w kolejnych przepisach art. 203 ust. 1–3 i art. 204 ust. 2 Konstytucji RP określiły działalność NIK, jej zakres i sposób sprawowania tej kontroli, a także podległość Sejmowi. (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca jedynie wyjątkowo w niektórych przypadkach dopuścił kontrolę sądowoadministracyjną czynności dokonywanych przez Najwyższą Izbę Kontroli. Wyjątki te nie dotyczą jednak kwestii w jakikolwiek sposób związanych z postępowaniem kontrolnym czy też kwestii związanych z samym planowaniem przeprowadzenia kontroli. Powyższe wyjątki przewidziane są jedynie w zakresie spraw pracowniczych, i tak: w art. 76b ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r., poz. 524 ze zm., dalej: "ustawa o NIK") wskazano, że od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego; w art. 96 ustawy o NIK wskazano, że od decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawach o przeniesienie mianowanego kontrolera do kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli w miejscowości innej niż siedziba kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli, w której mianowany kontroler wykonuje pracę, oraz w sprawach, o których mowa w art. 92 i 93, mianowanemu kontrolerowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego; w art. 97 ust. 5 ustawy o NIK wskazano, że od orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej obwinionemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd I instancji nie powinien badać charakteru pisma z [...] lipca 2017 r. i tym samym rozstrzygać, czy pismo to stanowi rozstrzygnięcie organu o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z zaskarżonego pisma bezsprzecznie wynika, że nie zostało ono wydane z zakresu spraw dla których ustawodawca przewidział wyjątek uprawniający do złożenia skargi do sądu administracyjnego i dlatego też już sam jego przedmiot przesądzał, że sprawa niniejsza nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2