IV SA/Po 668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lesznie na uchwałę Rady Miejskiej w Krzyżu Wlkp. z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr XXVIII/324/2014 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds.przeciwdziałania przemocy w rodzinie w Krzyżu Wlkp. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. Prokurator Rejonowy w Trzciance złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr XXVIII/324/2014 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie w Krzyżu Wielkopolskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą"). Prokurator zaskarżył uchwałę w całości zarzucając jej istotne naruszenie:" - art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; zwanej dalej "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296; zwanej dalej "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. - art. 9 a ust. 15 z dnia 29 lipca 2005 r. ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390 zwanej dalej "u.p.p.r.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 4 pkt 3 (w skardze błędnie wskazano § 2 ust. 3 pkt 4) załącznika do uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu zakończenie pełnienia funkcji w instytucji z której został delegowany, skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, niewywiązywanie się z obowiązków członka zespołu. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator wskazał, że w § 4 zaskarżonej uchwały zapisano, iż wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, tym samym przewidziano wejście jej w życie bez publicznego ogłoszenia. Jak zaznaczył Prokurator uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Prokuratora w przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator przyznał, że większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały znajdują się także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła, że członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powołuje Burmistrz Krzyża Wielkopolskiego. Wymieniona norma jest w ocenie Prokuratora normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalnych charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, poprzez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Dalej Prokurator wskazał, że kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2). Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania, możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych , wśród których prócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukarani, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sadowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą ( art. 9c). Przedstawione wyżej przepisy wskazują na szerokie kompetencje zespołu upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących przemoc, wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Będąc aktem prawa miejscowego zaskarżona uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem jej § 4 przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to zdaniem Prokuratora uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i wskazywać co najmniej 14 dniowy termin wejścia w życie od jej ogłoszenia. Ponadto Prokurator zaznaczył, że w § 2 ust. 4 pk3 zaskarżonej uchwały wskazano, że Burmistrz odwołuje członka Zespołu prawomocnie skazanego za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do określania wymagań wobec członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu , a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Powyższe uregulowanie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa , musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wyjaśniła, że na sesji w dniu 29 czerwca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXV/241/2017 na podstawie której zaskarżona uchwała utraciła moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Miejskiej, czy też Burmistrzowi, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, kuratorów sądowych, czy też organizacji pozarządowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zasadnie Prokurator również podniósł, że Rada Miejska przekroczyła ustawowe upoważnienie określając w § 2 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, iż przesłankę odwołania członka zespołu stanowi okoliczność skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zaznaczyć należy, że norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważniała Radę Miejską do uregulowania w zaskarżonej uchwale tylko i wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. Każda regulacja wykraczająca poza granice wskazanego powyżej ustawowego upoważnienia musi zostać oceniona jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Zdaniem Sądu nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wskazany przepis kompetencyjny nie upoważniał Rady Gminy do wskazania jako przesłanki odwołania członka zespoły okoliczności skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Regulacja ta nie mieści się ani w pojęciu trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego , a ni też w pojęciu warunki funkcjonowania zespołu. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.