I OSK 664/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B.-M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1079/17 o odrzuceniu skargi M.B.-M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 17 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1079/17, odrzucił skargę M.B.-M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 17 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Następnie Sąd zauważył, iż w orzecznictwie wskazuje się, że postępowania w sprawach dyscyplinarnych podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przepisy szczególne na to pozwalają (por. np. postanowienia NSA: z 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1067/12, z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1608/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez policjanta. Wprawdzie w myśl art. 135 ust. 2 zdanie drugie ustawy o Policji na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz na orzeczenie o umorzeniu tego postępowania pokrzywdzony może wnieść odpowiednio zażalenie lub odwołanie, w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia, lecz w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie kończy takiego postępowania. Z powyższego zdaniem Sądu I instancji wynika więc, że na rozstrzygnięcia wydane w oparciu art. 135 ust. 2 ustawy o Policji nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zatem skarga skarżącej, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez przeprowadzenie niewystarczającej kontroli zaskarżonego aktu i przyjęcie, iż art. 135 ust. 2 ustawy o Policji uniemożliwia wywiedzenie przez pokrzywdzonego skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, podczas gdy przepis ten rozstrzyga wyłącznie o prawie wnoszenia odwołania i nie odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego, zaś zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 3 P.p.s.a.; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez nierozważnie wszelkich aspektów sprawy w zakresie dopuszczalności skargi, w tym art. 3 § 3 pkt 4 P.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez uznanie, iż określa on kompleksowo uprawnienia pokrzywdzonego do zaskarżenia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, w tym w zakresie skierowania sprawy na drogę sądową, pomimo, iż odnosi się on wyłącznie do instancyjnego toku zaskarżenia tego postanowienia, nie rozstrzygając w kwestii tzw. prawa do sądu w postaci skargi do sądu administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przewidziane w art. 135 ust. 2 ustawy o Policji. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie tylko policjant, ale również pokrzywdzony powinien korzystać z ochrony sądowej dotyczącej postanowienia o odmowie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego. Powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż to nie Sąd I instancji lecz strona skarżąca błędnie interpretuje art. 135 ust. 2 i art. 138 ustawy o Policji. Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. przykładowo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 1236/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47). W pierwszej kolejności wskazania zatem wymaga, iż kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 powołanej ustawy ( tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych ) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Powołana ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie zawarte było w wydanym na podstawie ustawy o Policji § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów ( Dz. U. z 1998 r. Nr 4, póz. 14), które utraciło moc obowiązującą. Ustawą z dnia 29 października 2003 roku o zmianie ustawy o Policji ( Dz.U. nr 192 póz. 1873 ) znowelizowany został Rozdział 10 ustawy o Policji dotyczący postępowania dyscyplinarnego. Przewiduje on jedynie - uruchamiany na wniosek lub z urzędu -tryb wznowienia postępowania dyscyplinarnego w przypadku wad procesowych lub materialnych wskazanych w art. 135 ustawy o Policji. Ani rozdział 10, ani pozostałe przepisy ustawy o Policji nie przewidują innych środków prawnych do wzruszania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, ani też nie zawierają odesłania do Kpa. Również artykuł 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów tego Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów ( por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 roku l OSK 472/06, Lex nr 290653; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 roku l OSK 527/06, Lex nr 2906445). W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez policjanta. Podkreślić należy, że wprawdzie przepis 135 ustawy o Policji określa, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz na orzeczenie o umorzeniu tego postępowania pokrzywdzony może wnieść odpowiednio zażalenie lub odwołanie, w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia. Jednakże postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie kończy takiego postępowania dyscyplinarnego, a dodatkowo rozstrzygnięcia wydawane w tego rodzaju sprawach nie mają charakteru administracyjnego. Z powyższego wynika, że na rozstrzygnięcia wydane w oparciu art. 135 ust. 2 ustawy o Policji skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. W tym miejscu należy wskazać na tezę z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 419/05, zgodnie z którą: " art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wprost stanowi o zaskarżeniu wyłącznie orzeczenia lub postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne a więc zaskarżeniu nie podlegają inne orzeczenia lub postanowienia, w tym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni się zgadza z przedstawionym wyżej stanowiskiem. Dodać należy, że istota sprawy nie sprowadzała się do zagadnienia, któremu podmiotowi służy prawo skargi – pokrzywdzonemu żądającemu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, czy też tylko policjantowi mającemu ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną – gdyż art. 138 ustawy o Policji wprost stanowi o zaskarżeniu wyłącznie orzeczenia lub postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne, i zaskarżeniu nie podlegają inne orzeczenia lub postanowienia, w tym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.