I SA/Po 590/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant: ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od czerwca 2014 r. do kwietnia 2016 r. i od maja 2016 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Międzygminnego [...] w [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- zł ( [...] złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Związku Międzygminnego [...] w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], określił "X." Sp.j. z siedzibą w [...] (dalej jako: "spółka", "strona" lub "skarżąca") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości położonej w A. przy ul. [...], za poszczególne miesiące od czerwca 2014 r. do kwietnia 2016 r., a od maja 2016 r. zgodnie ze złożoną deklaracją. W motywach rozstrzygnięcia powołano się na uchwały z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...] i z dnia 9 grudnia 2015 r., nr [...], w których Zgromadzenie Związku Międzygminnego [...] uchwaliło nowe metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nowe stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Zgodnie z owymi przepisami stawka opłaty za odbiór odpadów nieselektywnych z pojemnika o pojemności 7 m3 wynosi [...] zł od czerwca roku 2014 r. (poprzednio [...] zł). Uwzględniając powyższe oraz dane wynikające ze złożonej przez spółkę w dniu 15 kwietnia 2013 r. deklaracji stwierdzono, że w okresie od czerwca do grudnia 2014 r. spółka powinna uiszczać opłatę z tytułu gospodarowania odpadami powstającymi na wskazanej nieruchomości w wysokości [...] zł. Za miesiące od stycznia 2015 r. do kwietnia 2016 r. wysokość opłat za gospodarowanie odpadami określono spółce na podstawie liczby faktycznie odebranych pojemników z odpadami wynikającej z danych firmy wywozowej. Zaznaczono, że w toku postępowania strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających niezgodność danych wynikających z ewidencji posiadanej przez organ. Kwestionując powyższą decyzję w odwołaniu spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów: art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. - w skrócie: "O.p.") w zw. z art. 6m ust. 2, 2a i 2b, art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm. - w skrócie: "u.u.c.p.g."), art. 6m ust. 2a, art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., a także art. 123 § 1 w zw. z art. 121 § 1, art. 187 § 1 i art. 210 § 4 O.p. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji firmy wywozowej (spółki "Y.") na okoliczność rozbieżności i błędnego ewidencjonowania oraz sposobu ewidencjonowania przez tę firmę ilości odpadów wywożonych z opisanej na wstępie nieruchomości i nieruchomości spółek: "Grupa X." sp. j., "Firma X." sp. j., "X." sp. j., "R. X." sp. k. Podkreślono, że każda z tych spółek, niezależnie od pozostałych, sama zgłaszała odpady do odbioru oraz je opłacała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia spółce wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do miesięcy od czerwca 2014 r. do sierpnia 2015 r., a w pozostałym zakresie uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. W motywach rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że obowiązek wnoszenia opłaty w zmienionej wysokości nie powstał dopiero w chwili zawiadomienia spółki o uchwaleniu nowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (15 czerwca 2015 r.), lecz w dniu wejścia w życie uchwały z dnia 24 kwietnia 2014 r. Zgromadzenia Związku, czyli od dnia 10 czerwca 2014 r. Zaznaczono, że uchwała, jako akt normatywny (akt prawa miejscowego) posiada moc obowiązującą od dnia oznaczonego w publikatorze. Za bezzasadny uznano zarzut określenia stawki opłaty w wysokości przekraczającej stawkę maksymalną, wyjaśniając, że przepis dotyczący stawek maksymalnych odnosi się do nieruchomości zamieszkałych, a więc innych niż przedmiotowa nieruchomość. SKO stwierdziło także, że ewidencja odbioru odpadów była prowadzona rzetelnie, a zawarte w niej dane są zgodne z wyliczeniami podanymi przez spółkę w odwołaniu. W związku z podjęciem uchwały z dnia 24 kwietnia 2014 r. strona była zobowiązana do złożenia deklaracji uwzględniającej zmienione stawki. Spółka nową deklarację złożyła dopiero w dniu 15 września 2015 r. i wykazała w niej: - 1 pojemnik o pojemności 7m3 - opłata w kwocie [...]zł; - 2 pojemniki o pojemności 1,1 m3 - opłata w kwocie łącznej [...] zł. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w stanie prawnym, obowiązującym od 1 lutego 2015 r., właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji i uiszcza opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu. Ustawodawca zastrzegł jednak, że w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie uiszcza opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu, organ wydaje decyzję określającą wysokość tej opłaty, stosując wysokość opłaty podaną w zawiadomieniu. SKO uznało, że powyższe zastrzeżenie, wynikające z art. 6m ust. 2b, nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zmiana stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nastąpiła w czerwcu 2014 r., a więc przed wejściem w życie zmiany, tj. przed 1 lutym 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji SKO w P. w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - w skrócie: "K.p.a."), polegające na nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do zarzutów skarżącej wskazanych w punkcie 5 i 6 odwołania, dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 123 § 1 i art. 210 § 4 O.p.; 2) art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez stwierdzenie, że skarżąca wskazała własne dane dotyczące ewidencji wywożonych odpadów, podczas gdy przedstawiła ona jedynie dane wskazane przez organ I instancji i ustosunkowała się do nich, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że dane ewidencyjne skarżącej zgadzają się z tymi przedłożonymi przez organ I instancji; 3) art. 78 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu zawnioskowanego w odwołaniu i nie wyjaśnieniu okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. m.in. rozbieżności i błędnego ewidencjonowania przez firmę wywozową ilości odpadów wywożonych z: "Grupa X." sp. j., "Firma X." sp. j., "X." sp. j., "R. X." sp. k.; 4) art. 138 § 1 pkt 1-3 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. polegające na błędnym nieuchyleniu decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ: a) art. 21 § 3 O.p. w zw. z art. 6m ust. 2, 2a i 2b, art. 6o i art. 6q u.u.c.p.g. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pomimo braku zaległości w płatnościach ze strony spółki oraz braku obowiązku do złożenia nowej deklaracji, a także pomimo nieprawidłowego ustalenia wysokości opłat należnych za gospodarowanie odpadami; b) art. 6m ust. 2a u.u.c.p.g. poprzez ustalenie, że obowiązek opłacania nowej stawki opłaty istniał od czerwca 2014 r., podczas gdy obowiązek ten powstał dopiero w chwili zawiadomienia spółki o uchwaleniu nowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. od czerwca 2015 r.; c) art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. poprzez określenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności w wysokości przekraczającej maksymalną stawkę za takie pojemniki oraz poprzez ustalenie miesięcznej stawki za odbiór nieczystości stałych; d) art. 187 § 1 O.p. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów koniecznych do rozpoznania sprawy, pomimo zgłoszonych przez spółkę wątpliwości, co do prawidłowego sposobu prowadzenia ewidencji odbioru odpadów przez odbiorcę odpadów; e) art. 123 § 1 O.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem czasu potrzebnego na doręczenie przez pocztę pisma strony, a w konsekwencji nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia 14 maja 2016 r. i to pomimo faktu, iż organ wyraził zgodę na złożenie pisma do dnia 15 maja 2016 r.; f) art. 210 § 4 O.p. poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których organ ustalił ilość odpadów wywożonych z nieruchomości skarżącej oraz na podstawie których ustalił zaległości w płatnościach; 5) art. 6m ust. 2a u.u.c.p.g. polegające na błędnej wykładni i stwierdzeniu, że obowiązek wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest związany z chwilą dostarczenia zawiadomienia, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu wskazuje na uzależnienie opłacania za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie ze stawkami wskazanymi w zawiadomieniu, dopiero po realizacji zawiadomienia właściciela nieruchomości przez właściwy organ; 6) art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. polegające na błędnej wykładni i stwierdzeniu, że stawki maksymalne mają zastosowanie jedynie do nieruchomości zamieszkałych, podczas gdy stosując wykładnię funkcjonalną należy stwierdzić, że w przepisie tym brak jest bezpośredniego wskazania na uzależnienie stawek maksymalnych od rodzaju nieruchomości, stosowanie metody dotyczącej nieruchomości zamieszkanych dla obliczenia stawek maksymalnych nie wyklucza zaś stosowania samych stawek maksymalnych do nieruchomości niezamieszkanych; 7) art. 21 § 3 O.p. (w stanie prawnym obowiązującym do 31 stycznia 2015 r.) w zw. z art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r.) w zw. z art. 11 - art. 13 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), polegające na błędnym uznaniu, że przepisy te mogły stanowić podstawę wydania decyzji o ustaleniu opłat przez organ I instancji, albowiem decyzja ta została wydana dopiero w dniu [...] r. Odpowiadając na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badając zaskarżone decyzje według kryteriów przewidzianych ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane. Sąd stwierdził bowiem, że przy wydaniu decyzji organu I instancji uchybiono regułom prawa procesowego przewidzianym w O.p., czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Zgodnie z art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p., stąd zarzuty skargi oparte na K.p.a. są całkowicie błędnie sformułowane. Co istotne w realiach rozpatrywanej sprawy uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. W myśl powyższego przepisu uprawnienia organów podatkowych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego przysługują zarządowi związku międzygminnego. Podobna konkluzja wynika z treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Kluczowym w niniejszej sprawie jest, że upoważnienia do delegowania kompetencji zarządu w sprawach omawianych opłat na inne podmioty, w tym – jak w badanej sprawie – na dyrektora biura zarządu, nie zawierają ani przepisy wskazanych powyżej ustaw, ani przepisy uchwał nr [...] i nr [...] Zarządu Związku Międzygminnego [...] w [...], na które powołują się organy w treści zaskarżonych decyzji (uchwały ogłoszono w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r., poz. 3280 oraz z 2015 r., poz. 8630). Stosownie do treści art. 210 § 1 pkt 8 O.p. jednym z koniecznych elementów decyzji podatkowej jest podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (...). Zdaniem Sądu pełne odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej, zawarte w art. 6q u.u.c.p.g., prowadzi do wniosku, że jedyną podstawą prawną udzielenia innemu podmiotowi - niż wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd związku międzygminnego - upoważnienia do załatwiania spraw związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest art. 143 O.p. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie powinno mieć formę pisemnego upoważnienia, wydawanego wyłącznie przez właściwy organ, jakim jest w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - zarząd związku międzygminnego. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że jest to organ kolegialny, którego możliwości udzielenia ewentualnego upoważnienia są co najmniej ograniczone. Co istotniejsze uprawnienie do wydania wspomnianego upoważnienia przez organ kolegialny, jakim jest zarząd związku międzygminnego, musi wynikać z przepisów prawa, a takowe nie zostały powołane przez organ I instancji jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa, że w aktach sprawy poddanej sądowej kontroli brak jest upoważnienia (uchwały) Zarządu Związku Międzygminnego [...] w [...] udzielonego B. B. – Dyrektorowi Biura Związku do wydawania decyzji w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którego podpis i imienna pieczątka znajdują się na końcu decyzji organu I instancji. Wprawdzie na obecnym etapie sprawy nie istnieją podstawy do stwierdzenia, że takie upoważnienie w dniu wydania decyzji przez organ I instancji w ogóle nie istniało, ale jego nie załączenie do akt niniejszej sprawy, czy nie wskazanie miejsca jego publikacji powoduje, że akt ten uchyla się spod kontroli sądowej. Mając na uwadze powyższe organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, winien złożyć do akt sprawy sporządzone w formie pisemnej upoważnienie dla dyrektora biura związku do załatwiania spraw w imieniu zarządu i w określonym zakresie, ze wskazaniem podstawy prawnej wystawienia takiego dokumentu. Jego brak w aktach uniemożliwia bowiem jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowa decyzja została wydana przez upoważnioną osobę. Reasumując Sąd zauważa, że dostrzeżone naruszenie zasad prawidłowego procedowania (brak stosownego upoważnienia), jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zarząd związku międzygminnego winien złożyć do akt sprawy upoważnienie, wydane według zasad określonych w art. 143 O.p. Jednocześnie Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania przedwczesnym jest odniesienie się do podniesionych w skardze pozostałych zarzutów procesowych oraz dotyczących naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo zastrzeżenia Sądu budzi to, że w zaskarżonych decyzjach jako przedmiot postępowania wskazano wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od czerwca 2014 r. do kwietnia 2016 r., a "od maja 2016 r. zgodnie ze złożoną deklaracją". Nie zakreślono bowiem końcowego terminu będącego istotnym elementem określenia przedmiotu decyzji. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, jakich granic czasowych dotyczą zaskarżone rozstrzygnięcia, co powoduje, że w tym zakresie również uchylają się one spod kontroli. Wobec powyższego Sąd orzekł, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., jak w pkt. I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, na które składają się: kwota [...]zł uiszczonego wpisu sądowego od skargi i koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie [...]zł (2/3 stawki podstawowej) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, orzeczono, jak w pkt. II sentencji wyroku, w oparciu o treść przepisu art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) zmienionego rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688). Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika Sąd kierował się dyspozycją przepisu art. 250 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach obniżyć wynagrodzenie pełnomocnika. W tym względzie Sąd w składzie orzekającym wziął pod uwagę oparcie zarzutów skargi sporządzonej przed fachowego pełnomocnika na przepisach K.p.a. zamiast na O.p. oraz okoliczność, że swoimi wywodami autor skargi nie przyczynił się do wyjaśnienia sprawy, albowiem skarga została uwzględniona z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. Wobec powyższego nakład pracy pełnomocnika w niniejszej sprawie jest niewspółmiernie niski do wysokości pełnej stawki wynagrodzenia przewidzianej w powołanym powyżej rozporządzeniu. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, dają podstawę do miarkowania kosztów zastępstwa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r,, o sygn. akt I FSK 643/08, publ. LEX nr 594128).