II OSK 299/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 558/17 odrzucającego skargę Oczyszczalni Ścieków [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 19 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę A. spółka wodna z siedzibą w Z. (dalej jako "Spółka") na decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta Zielona Góra (wykonujący funkcję starosty jako prezydent miasta na prawach powiatu) stwierdził nieważność uchwały Nr 2/2017 Walnego Zgromadzenia Członków Spółki z 25 marca 2017 r. w sprawie wyboru członków zarządu. Decyzja zawierała pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezydenta Miasta Zielona Góra. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 179 ust. 2 i 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo wodne"). Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Postanowieniem z 20 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta Zielona Góra stwierdził uchybienie terminu do złożenia tego wniosku. Następnie Spółka wniosła skargę na decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że wykładnia art. 179 ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że od decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie stanowi wymóg konieczny, umożliwiający złożenie skargi do sądu administracyjnego. Złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest zatem wyłącznie na rozstrzygnięcie organu wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji zauważył, że z art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne wynika, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do starosty zwraca się spółka wodna, której uchwała została uchylona decyzją starosty. Jednak zdaniem Sądu I instancji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosi się nie do uchwały uchylonej przez starostę, lecz do uchwały, której nieważność stwierdził starosta w trybie art. 179 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wymóg złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika z treści artykułu odnoszącego się wyłącznie do instytucji stwierdzenia nieważności uchwały organów spółki wodnej. Ponadto w ustawie Prawo wodne w ramach nadzoru i kontroli nad działalnością spółek, ustawodawca nie przyznał staroście kompetencji do uchylania uchwał organów spółki wodnej, a wyłącznie do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, w sytuacji gdy jest ona sprzeczna z prawem lub statutem spółki wodnej. Skargą kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 52 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. w związku z art. 179 ust. 2 i 4 ustawy Prawo wodne. W ocenie Spółki, naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że skarga podlegała odrzuceniu, pomimo, że decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra z 24 kwietnia 2017 r. podlegała bezpośredniemu zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne, decyzja starosty, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sposób sformułowania tego przepisu nasuwa wątpliwości, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2017 r., SK 49/13. Należy jednak od razu zaznaczyć, że kwestia ta wykraczała poza przedmiot orzekania Trybunału Konstytucyjnego, który w związku z tym nie wyraził wiążącej stanowiska w tym zakresie. Rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie wymaga odpowiedzi na pytanie, czy uchylenie uchwały jest innym rodzajem rozstrzygnięcia niż decyzja starosty o nieważności uchwały spółki wodnej, i w konsekwencji, czy tryb ponownego zbadania sprawy przez starostę dotyczy wydanej przez niego decyzji o nieważności uchwały. Sygnalizowana wyżej niejednoznaczność art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne wywołała kontrowersje w doktrynie, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według jednego ze stanowisk, decyzja o stwierdzeniu nieważności nie podlega wewnętrznej kontroli starosty. Ze względu na cechę ostateczności podlega natomiast bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego bez konieczności korzystania przez spółkę wodną z "zaskarżalności poziomej" (zob. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 446/08). Zgodnie z drugim stanowiskiem, wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy warunkuje dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. C. Kowalewski, Postępowanie w sprawach nadzoru [w:], B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy prawa wodnego, Warszawa 2013, s. 254, B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 712 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2010 r. II OSK 531/09, LEX nr 592106). Stanowisko Spółki w tej sprawie jest zbieżne z pierwszym z poglądów, natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu opowiedział się za poglądem przeciwnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne jest niewątpliwie nieprecyzyjna i może budzić wątpliwości. Wątpliwości te są jednak możliwe do usunięcia w drodze wykładni wykraczającej poza gramatyczne brzmienie tego przepisu i uwzględniającej zarówno jego systematykę, jak również ogólne zasady regulujące postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, a więc wykładnię systemową i celowościową. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia projektu ustawy Prawo wodne wynika, że spółce wodnej projekt przyznawał uprawnienie do korzystania z dotacji z budżetu państwa na finansowanie działań w dziedzinie gospodarki wodnej, ale wobec tego ustanawiał nad nią nadzór starosty. W ramach sprawowanego nadzoru staroście przyznano uprawnienie do zatwierdzania statutu spółki oraz stwierdzania nieważności każdej, niezgodnej z prawem uchwały jej organów. Wprowadzony z takim uzasadnieniem art. 179 ustawy Prawo wodne nie podlegał nowelizacji w całym okresie obowiązywania tej ustawy. W żadnym też czasie nie obowiązywał przepis, z którego wynikałaby kompetencja starosty do uchylenia uchwały spółki wodnej. Stąd też należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że używając nieprecyzyjnego sformułowania "spółka wodna, której uchwała została uchylona" ustawodawca tak naprawdę wskazywał na sytuację prawną, w której doszło do stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwały, bo tylko na takie rozstrzygnięcie pozwalają przepisy ustawy Prawo wodne regulujące kompetencje starosty i zakres jego nadzoru nad spółkami wodnymi. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada wynikająca z tego przepisu w zestawieniu z zasadą wynikającą z art. 179 ust. 4 in principio ustawy Prawo wodne stwierdzeniem, zgodnie z którą decyzje o stwierdzeniu nieważności uchwał spółek wodnych są ostateczne, jest kolejnym argumentem mającym uzasadniać dopuszczalność bezpośredniego zaskarżenia decyzji starosty wydanej w ramach nadzoru nad spółkami wodnymi, bez konieczności wnoszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do treści art. 16 § 1 k.p.a. odwołuje się między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 446/08. Argument ten pomija jednak drugie zdanie art. 16 § 1 k.p.a., który dopuszcza weryfikację decyzji ostatecznych, o ile przewidują to przepisy kodeksu lub przepisy szczególne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju przepisem szczególnym jest właśnie art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne, który dopuszcza możliwość złożenia przez spółkę wodną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej już decyzją ostateczną o stwierdzeniu nieważności uchwały tej spółki. Jednocześnie przepis ten zastrzega, że złożenie tego rodzaju wniosku jest warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Nadanie tego rodzaju decyzji waloru ostateczności jest natomiast uzasadnione, ponieważ wobec braku takiego sformułowania mogłaby się pojawić wątpliwości co do możliwości złożenia odwołania od decyzji starosty na zasadach ogólnych. Warto przy tym zauważyć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne, nie może być utożsamiany z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym stanowi art. 127 § 3 k.p.a., który dotyczy wprost decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przepisy k.p.a. znajdą więc w tym wypadku jedynie odpowiednie zastosowanie, co wynika z jednej strony z nadania przez ustawodawcę rozstrzygnięciu starosty formy decyzji i umieszczeniu tych przepisów w akcie prawnym z zakresu materialnego prawa administracyjnego, a z drugiej ze szczególnego uregulowania postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały spółki wodnej, które to postępowanie odbiega od ogólnych zasad postępowania administracyjnego przewidujących możliwość wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Ponadto, należy mieć także na uwadze, ze quasi odwoławczy tryb z art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne wpisuje się w ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 78 Konstytucji RP, której odzwierciedleniem jest nakaz wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać w sposób jednoznaczny z ustawy, a art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne tego rodzaju wyjątku nie przewiduje. Natomiast zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, poprzedzające złożenie skargi do sądu administracyjnego, stanowi jedną z podstawowych przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi. Tym samym nie jest możliwym dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji lub postanowienia organu I instancji bez uprzedniej weryfikacji tego orzeczenia w II instancji w ramach postępowania odwoławczego, zażaleniowego lub prowadzonego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 179 ust. 2 i 4 ustawy Prawo wodne i na tej podstawie prawidłowo zastosował art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 tejże ustawy. Skarga jako niedopuszczalna podlegała bowiem odrzuceniu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.