IV SAB/Gl 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, , , po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie oceny pracy Dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. pełnomocnik A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy Popów w przedmiocie oceny pracy Dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. W skardze w sposób obszerny przedstawił przebieg postępowania oraz wniósł o uznanie sprawy niewydania ostatecznej oceny pracy skarżącego za sprawę z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że Wójt Gminy P. jest organem administracji publicznej, ocena pracy dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę wydawana jest w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny zatem można uznać, że istnieje stosunek administracyjny, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o równości podmiotów oceniającego i ocenianego co oznacza, że mamy do czynienia z władztwem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl tego przepisu zakres orzekania przez sąd administracyjny obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ze skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zważyć w tym miejscu należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przyjmuje się również, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie A. Z. zarzuca organowi bezczynność polegającą na niewydaniu ostatecznej oceny pracy w czasie sprawowania przez skarżącego funkcji Dyrektora Gminnego Zespoły Szkolno-Przedszkolnego w P. w trybie przewidzianym ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz.U. z 2016, poz. 1379). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 6a Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w roku 2015 r. oceny pracy dyrektora szkoły oraz nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Postępowanie w przedmiocie dokonania oceny pracy dyrektora szkoły zostało przy tym szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. 2012 r., poz. 1538). W pierwszej kolejności przyjdzie zważyć, czy sprawa wydania oceny pracy dyrektora to sprawa administracyjna. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Konkretyzacja uprawnień może przyjąć postać decyzji administracyjnej, jednakże z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż "z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 str. 455). Z kolei z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy do czynienia w przypadku, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Z przytoczonych stanowisk doktryny widać, iż sprawę można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego lub inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, wskazuje taką formę rozstrzygnięcia i zakończenia przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Podobnie z aktem lub inną czynnością mamy do czynienia tylko wtedy, gdy dotyczą one konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z takich przepisów prawa dokonywanych przez organ administracji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., II SA/Wa 1535/05 oraz w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu II SAB/Po 11/09 (orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którymi ocena pracy dyrektora nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji albowiem żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje takiej formy działania organu w sprawie, której przedmiotem jest ocena pracy. Akt ten nie może być też utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1158/10). Czynności dokonywane w ramach procedury oceniania pracy dyrektora, należy traktować jako działania pracodawcy w stosunku do pracownika w ramach przyznanych mu uprawnień. Znana prawu pracy czynność oceniania ma zatem charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy (por. wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 czerwca 2000 r. I PKN 710/99, OSNAPiUS 2002/1 poz. 6) i może podlegać ocenie sądu pracy, który uprawniony jest do merytorycznego badania takiej oceny w postępowaniu w sprawie zgodności z prawem rozwiązania stosunku pracy. Odnosząc się do przywołanego w treści skargi wyroku III SA/Gd 685/14 zaakcentować należy, iż w sprawie tej zostało zaskarżone zarządzenie wójta na mocy którego strona została odwołana ze stanowiska dyrektora gimnazjum. Takie zarządzenie kształtujące prawa i obowiązki strony bez wątpienie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast w wyroku tym jednoznacznie potwierdzono, że ocena pracy nauczyciela nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie ma formy aktu administracyjnego. W tym stanie rzeczy skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.