II SA/Sz 1003/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r., nr [...]. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), odmówił R. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką L. B.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności L. B. nr [...] z dnia [...] r. z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Oznacza to, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej. W odwołaniu od tej decyzji R. S. podniosła, że opiekuje się niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji matką, oraz niepełnosprawnym ojcem. Z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, nie przysługują jej też świadczenia emerytalne ani rentowe, nie prowadzi działalności gospodarczej czy gospodarstwa rolnego. Odwołująca się zajmuje się sprawowaniem opieki nad rodzicami. Zarówno przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b jak i pozostałe przesłanki wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych, zostały spełnione. Mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organy administracji publicznej są związane tym wyrokiem i nie mogą się uchylić od uwzględnienia stanowiska Trybunału przy stosowaniu tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Jego istotą jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat związanych z niemożnością podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnacji z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, względem którego obciąża ją obowiązek alimentacyjny, wypełnia zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. L. B. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r., kiedy osoba wymagająca opieki miała 80 lat, przy czym nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. O dacie powstania niepełnosprawności orzekają, na podstawie art. 6 i 6b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zespoły lekarzy uprawnione do orzekania o niepełnosprawności. Stwierdzenie u danej osoby niepełnosprawności, w tym daty jej powstania, odbywa się w osobnym postępowaniu i jest zawarte w orzeczeniu kończącym to postępowanie. Skoro uprawniony do tego zespół lekarzy orzeczników wydał orzeczenie o istnieniu u matki odwołującej się znacznego stopnia niepełnosprawności, ale nie był w stanie ustalić daty powstania niepełnosprawności, organ rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może ustalić daty powstania niepełnosprawności, jest w tym zakresie związany orzeczeniem wydanym przez uprawniony do tego podmiot. Z orzeczenia znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by niepełnosprawność L. B. powstała przed 18 czy 25 rokiem jej życia. Tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wyjaśniło, że skutkiem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie było uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrok ten nie spowodował też uchylenia decyzji przyznających świadczenia i nie wykreował "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie ich dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednak z uzasadnienia orzeczenia wynika, że Trybunał dopuszcza przyjęcie przez ustawodawcę odmiennych zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Trybunał uznał, że niedopuszczalne jest różne traktowanie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w zależności od momentu powstania niepełnosprawności. Mimo orzeczenia o niezgodności z konstytucją Trybunał nie uchylił art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostawiając poprawienie stanu prawnego w tym zakresie ustawodawcy. Zdaniem Kolegium, oznacza to, że stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji odpowiada prawu, ponieważ osoba niepełnosprawna pozostająca pod opieką osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji brak było możliwości przyznania opiekunowi osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje wydane na jego podstawie mają charakter decyzji związanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję R. S. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji. W ocenie skarżącej, organy orzekające w sprawie dokonały błędniej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało, że wydane decyzje są niezgodne z prawem. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co wynika z art. 190 Konstytucji, a przyjęcie przez organy, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na nowy stan prawny, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której miały obowiązek rozpatrzyć wniosek o przyznanie świadczenia. W odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13, sady administracyjne w wielu orzeczeniach uznawały za konieczne uchylenie decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie dało się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie przepisu ustawy, który orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W wyniku tak dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Skarżącej odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Według organów, okoliczność, że nie jest możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej oznacza, iż nie zostało spełnione kryterium momentu powstania niepełnosprawności, o którym mowa w podanym przepisie, co uniemożliwia uzyskanie wnioskowanego przez stronę świadczenia. Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca, że wskazaną normę należy odczytywać w kontekście rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet taki, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16). Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. "W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia (abstrahując od hipotezy art. 17 ust. 1b pkt 2, która w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę), przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem już w orzecznictwie wyrażonym, według którego, nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16)". Prawidłowe zatem odczytanie i zastosowanie normy prawnej - w kształcie zmienionym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi – w ocenie Sądu – do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie także wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności osoby podlegającej opiece. Na tle powyższych rozważań, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił mocy obowiązującej art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a ustawodawca nie dokonał dotąd zmiany omawianego przepisu to mimo, iż jest on niezgodny z Konstytucją RP, nadal obowiązuje i ma dla organów charakter bezwzględnie obowiązujący. W ocenie Sądu, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13 jest brak możliwości stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakwestionowanym przez Trybunał zakresie, począwszy od dnia ogłoszenia wyroku, to jest od dnia 23 października 2014 r., bowiem od tej chwili został ukształtowany nowy stan prawny. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku R. S. organy winny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz wynikające z niego wskazówki interpretacyjne, przyjmując, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Wobec powyższego, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W.