I OSK 811/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1125/17 o odrzuceniu skargi W. Z. na decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie wydania uprawnienia do kierowania pojazdami postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 20 października 2017 r., III SA/Kr 1125/17, odrzucił skargę W. Z. na decyzję Starosty W. z [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie wydania uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że W. Z. 10 lipca 2017 r. złożył w Starostwie Powiatowym w W. Wydział Komunikacji i Transportu wniosek o wymianę dokumentu prawa jazdy. Starosta W. decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...] orzekł o wydaniu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. W decyzji zawarto pouczenie, o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. W dniu 11 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na okoliczność ograniczenia terminu badania lekarskiego w posiadanym dokumencie prawa jazdy. W dniu 18 sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie czy ww. wezwanie jest skargą na działalność organu, czy też ma charakter ponaglenia określonego w art. 37 k.p.a. W piśmie z 4 września 2017 r. skarżący wyjaśnił, że ww. pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", należy potraktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Do pisma skarżący załączył odpis skargi z 11 sierpnia 2017 r. oraz dowód uiszczenia opłaty sądowej. Zgodnie natomiast z art. 52 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej jako: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. O spełnieniu tego warunku można mówić po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez właściwy organ administracji publicznej. Oznacza to, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego winno być poprzedzone nie tylko wniesieniem właściwego środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji, lecz również zakończeniem postępowania administracyjnego przed organem drugiej instancji poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. W świetle powyższego wniesienie skargi do sądu na decyzję organu I instancji wydaną w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne, gdyż w postępowaniu tym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Brak dopuszczalności skargi powoduje niemożność jej merytorycznego rozpoznania. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł W. Z., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 179a p.p.s.a. ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r., Poz. 978, z późn. zm.; dalej jako: "u.k.p.") przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedłużenie okresu ważności dokumentu prawa jazdy określonej kategorii a także dokonanie w tymże dokumencie wpisu potwierdzającego odbycie przez kierowcę szkolenia okresowego dokonywane jest przez starostę w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, że takie przedłużenie okresu ważności prawa jazdy określonej kategorii oraz dokonanie w tymże dokumencie wpisu potwierdzającego odbycie przez kierowcę szkolenia okresowego dokonywane jest przez starostę w formie "wymiany prawa jazdy", a zatem w formie czynności materialno-technicznej; 2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegającego na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wniesienie skargi bezpośrednio na czynność organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było niedopuszczalne, bowiem skarga wniesiona została przedwcześnie, tj. z pominięciem obowiązku wniesienia i rozpoznania środka odwoławczego od decyzji administracyjnej Starosty W. przez organ odwoławczy. Przedmiotowe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ze stanu faktycznego sprawy wynika, że organ administracji był zobowiązany do załatwienia sprawy w drodze czynności materialno-technicznej, a wobec tego skarżącemu nie przysługiwał od takiej czynności żaden środek zaskarżenia wskazany w art. 52 § 2 p.p.s.a., zatem wniesienie skargi bezpośrednio na taką czynność materialno-techniczną organu administracji publicznej było dopuszczalne i uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydana przez organ administracji decyzja administracyjna z [...] lipca 2017 r., [...], nie powinna była zaistnieć w obrocie prawnym, a to wobec faktu, że złożony przez skarżącego 10 lipca 2017 r. wniosek dotyczył wyłącznie przedłużenia okresu ważności posiadanego dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii C1, C, D1, D oraz dokonania w dokumencie prawa jazdy wpisu potwierdzającego odbycie przez skarżącego szkolenia okresowego, wymaganego w odniesieniu do wskazanych kategorii pojazdów, nie zaś rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii, które to uprawnienia skarżący posiada nieprzerwanie, w odniesieniu do każdej z kategorii, od dat wskazanych na dokumencie prawa jazdy. Tym samym skarżący ubiegał się o otrzymanie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wymiany dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 15 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 6 u.k.p. Organ natomiast wydał na podstawie tak sformułowanego wniosku skarżącego decyzję administracyjną, w której rozstrzygnął o przyznaniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 10 ust. 1-3., art. 124 u.k.p., art. 150 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., Poz. 1137 z późn. zm.; dalej jako: ".u.p.r.d.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm). Z analizy przepisów ustawy o kierujących pojazdami, wynika wprost, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga wniosków kierowców złożonych na podstawie powołanych wyżej przepisów w drodze decyzji administracyjnych, gdyż przedmiotowe sprawy załatwiane są "w formie wymiany prawa jazdy" a zatem w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast art. 10 ust. 1 u.k.p. stosowany jest przy podejmowaniu tych czynności odpowiednio jedynie w zakresie, w jakim reguluje obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie nowego dokumentu prawa jazdy. Wobec tego powołana przez organ administracji podstawa prawna dla wydania decyzji administracyjnej nie mogła znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w świetle art. art. 15 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 u.k.p. oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 6 u.k.p. organ w ogóle nie był uprawniony do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej a jedynie w formie czynności materialno-technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. Stosowne do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga może zostać wniesiona do Sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wyczerpanie środków zaskarżenia, poprzedzające złożenie skargi do sądu administracyjnego, stanowi jedną z podstawowych przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi. Tym samym nie jest możliwym dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji lub postanowienia organu I instancji bez uprzedniej weryfikacji tego orzeczenia przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego, jeżeli przepisy prawa przewidują środek odwoławczy w ramach danej sprawy administracyjnej. Natomiast jeżeli skarżący wniósł odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia organu I instancji i w wyniku postępowania odwoławczego organ II instancji wydał decyzję lub postanowienie, to wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie na akt organu II instancji, wydany w wyniku rozpoznania odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie, w dniu [...] lipca 2017 r., Starosta W. wydał W. Z. prawo jazdy, które zostało odebrane przez skarżącego 2 sierpnia 2017 r. W treści decyzji z [...] lipca 2017 r. skarżący został pouczony przez organ I instancji o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Dnia 11 sierpnia 2017 r. W. Z. wniósł pismo zatytułowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które – jak następnie wyjaśnił pismem z 4 września 2017 r. – stanowiło "skargę na czynność Organu". Tym samym, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżący pomimo pouczenia o sposobie zaskarżenia decyzji z [...] lipca 2017 r., nie wyczerpał toku instancji przed organami administracji publicznej i z tego względu jego skarga okazała się przedwczesna, co z kolei obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie może rozpoznać skargi, która nie została poprzedzona wyczerpaniem przez stronę skarżącą właściwego trybu zaskarżenia danego aktu w administracyjnym toku instancji, ponieważ skarga taka dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji. Niezachowanie przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a. trybu ma zatem miejsce wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji czy postanowienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 979/15). W konsekwencji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Natomiast zarzut naruszenia art. 15 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami przez ich błędną wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez sąd administracyjny na etapie badania dopuszczalności skargi, skoro jest to kwestia dotycząca istoty sprawy (w jakiej formie jest załatwiana wymiana prawa jazdy), która może być rozpoznana dopiero na etapie zasadności skargi. Przypomnieć należy, że skarżący został pouczony, że doręczona mu decyzja może zostać zaskarżona w drodze odwołania. (Nawet gdyby to pouczenie było błędne, to i tak nie mogło ono zaszkodzić stronie – art. 112 k.p.a.). Zatem mógł skarżący skutecznie bronić swojego interesu prawnego przez podniesienie powyższego zarzutu w odwołaniu od decyzji Starosty, a gdyby samorządowe kolegium odwoławcze nie podzieliło jego stanowiska w tej kwestii, to mógł zaskarżyć decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Wtedy podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, czy w przedmiotowej sprawie organ administracji był zobowiązany do załatwienia sprawy w drodze decyzji czy też w formie czynności materialno-technicznej stałaby się przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed sądem administracyjnym na skutek zaskarżenia decyzji organu II instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.