I OSK 347/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (autor uzasadnienia) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 995/17 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K.B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 995/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kwotę 697,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Majątek ziemski pod nazwą "[...]" stanowiący własność E.B. o pow. 98 ha oraz majątek ziemski "[...]" stanowiący własność K.B. o pow. 74,3619 ha, zostały przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r., Nr 3, poz. 13), zwanego dalej dekretem PKWN. Dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] lipca 1946 r. W.Z. otrzymał nieruchomość rolną z majątku ziemskiego "[...]", stanowiącą obecnie działkę nr [...] o powierzchni 1,8760 ha. Na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe wskazując, że z wnioskiem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi wystąpił skarżący - spadkobierca właściciela majątku "[...]" sprzed jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem stronami tego postępowania mogą być jedynie Skarb Państwa oraz osoby (ewentualnie ich następcy prawni), którym nadano nieruchomość. Tym samym skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi. Organ wskazał dalej, że orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1950 r. orzeczono o podpadaniu majątków ziemskich "[...]" i "[...]" pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Następnie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. stwierdzono, że orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 33,3207 ha, w tym działki nr [...], lecz nie stwierdzono nieważności orzeczenia w tej części z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że w dacie wydania dokumentu nadania ziemi jedynym właścicielem przedmiotowych działek (na podstawie wadliwej, ale pozostającej w obrocie prawnym decyzji) był Skarb Państwa. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił: - naruszenie art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z § 5 i 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz. U. Nr 10, poz. 51), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym, w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu, poprzez niewłaściwe zastosowanie do sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego jako następcy prawnego właściciela nieruchomości utraconej na skutek bezprawnych działań władzy publicznej; - naruszenie art. 6, 7 i 80 w zw. z art. 156 § 2, w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego; - naruszenie art. 105 w zw. z art. 104 § 2, w zw. z art. 156 § 1 bądź § 2 k.p.a., poprzez niezałatwienie istoty sprawy administracyjnej, poprzez zakwestionowanie legitymacji czynnej wnioskodawcy oraz całkowicie wadliwe utożsamianie przedmiotu postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. z przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań wskazał sytuacje, w których znajduje zastosowanie przepis art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdził, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie spowodowane było konstatacją organu, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi, nie ma w sprawie przymiotu strony. Dalej Sąd pierwszej instancji przytoczył przepis art. 28 k.p.a. opisując jego rozumienie na gruncie utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wskazał też, że niekiedy się zdarza, iż stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może bowiem wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Zdaniem Sądu, jeśli wnioskodawca jest spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości, to jest także stroną postępowania uprawnioną do domagania się oceny w trybie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi, który to akt dotyczył nieruchomości wchodzącej poprzednio w skład majątku "[...]". Z chwilą śmierci osoby, która była poprzednio właścicielem majątku, na jej spadkobierców przeszło uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu nadania dotyczącego części ww. majątku. Spadkobierca ma bowiem prawo do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do odzyskania i zachowania w całości nabytego spadku, w tym również do wszczynania służących temu postępowań sądowych i administracyjnych. Zaliczyć do nich należy także składanie wniosków o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi. Sąd zauważył przy tym, że decyzja wydana na podstawie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN (a także decyzja stwierdzająca jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa), zawsze dotyka sfery praw właścicieli nieruchomości sprzed dnia wejścia w życie dekretu. Tym samym spadkobierca K.B. posiada interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., polegającą na uznaniu, że skarżącemu przysługuje interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] lipca 1946 r. pomimo tego, że skarżący, ani jego poprzednicy prawni, nie legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem tego dokumentu nadania ziemi, w dniu jego wydania; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 105, w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że organy niezasadnie umorzyły postępowanie z wniosku skarżącego pomimo tego, że umorzenie to było słuszne wobec dostrzeżenia w toku postępowania braku interesu prawnego wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] lipca 1946 r. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu według norm prawem przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o: 1. oddalenie w całości skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych; 3. rozważenie i ewentualne zarządzenie połączenia do wspólnego rozpoznania w trybie art. 111 p.p.s.a. spraw ze skargi kasacyjnej organu od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/ Wa 1199/17, I SA/Wa 1198/17, I SA/Wa 994/17, I SA/Wa 995/17, I SA/Wa 996/17, I SA/Wa 997/17, I SA/Wa 998/17. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. Wskazał m.in., że poprzednicy prawni skarżącego podjęli działania obronne w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego, poprzez wystąpienie do właściwego Urzędu Ziemskiego z żądaniem stwierdzenia, że nieruchomości ich majątków w całości nie podlegały przejęciu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Na podstawie orzeczeń z dnia [...] października 1946 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] stwierdził w trybie § 5 powołanego rozporządzenia, że w/w majątki nie podlegały przejęciu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN, a tym samym nie zostały z mocy prawa przejęte i nie stały się z mocy prawa, z dniem 13 września 1944 r. własnością Skarbu Państwa. Z kolei orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r. (wydanym z rażącym naruszeniem prawa i wbrew wszelkim materialnoprawnym i proceduralnym przepisom prawa), ówczesny Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uchylił w/ w decyzje Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] października 1946 r. i orzekł, że oba majątki poprzedników prawnych skarżącego podlegały przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa, z dniem 13 września 1944 r. art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność w/w orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. w części, w której decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a w pozostałej części, tj. w zakresie nieruchomości, co do których orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, stwierdził wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] lipca 1946 r. Wskazać zatem przyjdzie na wstępie, że możliwość uzyskania statusu strony postępowania jest uzależniona od dysponowania interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie musi się on opierać wyłącznie o normy prawa administracyjnego, gdyż z równym powodzeniem może mieć swą genezę w unormowaniach znajdujących się w innych gałęziach prawa (prawie cywilnym, gospodarczym, prawie pracy). Ustalenie istnienia interesu prawnego odbywa się albo poprzez zidentyfikowanie konkretnej regulacji wskazującej na podstawę tego interesu (chociażby np. poprzez posłużenie się sformułowaniem "właściciel", co wprost odsyła do regulacji art. 140 Kodeksu cywilnego), albo też poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa administracyjnego i zbadanie ich wpływu na zakres praw i obowiązków adresatów potencjalnego rozstrzygnięcia. Z treści art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, zarzucającym dokumentowi nadania ziemi z dnia [...] lipca 1946 r. rażące naruszenie prawa. Zgodzić się przyjdzie w tym miejscu ze skarżącym kasacyjnie, że podstawą prawną jego wydania był § 33 rozporządzenia wykonawczego, a nie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, jak wskazał Sąd pierwszej instancji. Podzielić również wypadnie stanowisko, że stronami postępowania zakończonego wydaniem dokumentu nadania ziemi byli Skarb Państwa i nowonabywca. Trzeba jednak zauważyć, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że interes prawny osoby inicjującej postępowanie nadzwyczajne może być związany z przedmiotem postępowania "pierwotnego" i wówczas osoba taka może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Pozwala to stwierdzić, że stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto interes prawny nie jest także kategorią abstrakcyjną czyli nie można ustalić jego istnienia lub nie istnienia bez kompleksowego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. np. wyroki NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 20/11 oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2351/16). Do sytuacji, w której takiej osobie będzie przysługiwał przymiot strony dojdzie m.in. w przypadku wykazania lub uprawdopodobnienia, że tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania był wadliwy, a w przypadku braku tej wadliwości przysługiwałby w istocie poprzednikom prawnym wnioskodawcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że źródłem wydania dokumentu nadania ziemi było przekonanie ówczesnych organów Państwa, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa. Podstawą nabycia tej własności miał być art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dekret PKWN (uwzględniając także dekret z dnia 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 53-54). Przejście prawa własności na podstawie dekretu PKWN następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazywano, że nabycie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa o charakterze pierwotnym. Skarb Państwa uzyskiwał własność tych nieruchomości bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej, w szczególności orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego). Należy przy tym mieć na uwadze, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, że realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, albowiem przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego miał z założenia służyć naprawieniu skutków takich nieprawidłowości. Zgromadzone w niniejszej sprawie dowody nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. W szczególności do takiego wniosku musi prowadzić analiza orzeczeń Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] października 1946 r., orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1950 r. i wreszcie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. Istnienie w obrocie prawnym tej ostatnio wymienionej decyzji przesądza o tym, że tytuł prawny Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania dokumentu nadania ziemi, tj. w dniu [...] lipca 1946 r. był wadliwy. W konsekwencji przyjąć należało, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że skarżący jako następca prawny właścicieli majątków ziemskich, które nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, ma interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do kontroli legalności dokumentu nadania ziemi wydanego na podstawie § 33 rozporządzenia wykonawczego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez jego pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl