I OSK 387/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej R.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 874/17 o odrzuceniu skargi R.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia postanawia dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Sygn. akt I OSK 387/18 P O S T A N O W I E N I E Dnia 20 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 874/17 o odrzuceniu skargi R.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia postanawia oddalić skargę kasacyjną. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, jako organizacja społeczna, wnioskiem z dnia 23 lutego 2018 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), zwrócił się o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej R.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 874/17 o odrzuceniu skargi R.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia. W uzasadnieniu wniosku podał, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku, tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1881), tj. obrony praw i interesów zawodowych członków Związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 25 § 4 P.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ustawodawca, dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postawił je w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one bowiem występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 P.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a., każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności, czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Zasadniczo udział organizacji społecznej zapewnia społeczną kontrolę działalności judykatury. Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu w postępowaniu przemawia fakt, że przedmiot niniejszej sprawy dotyczy statutowej działalności Związku oraz że za jego dopuszczeniem przemawia również interes społeczny. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 23 października 2017r. sygn. akt II SA/Bd 874/17 odrzucił skargę R.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w niniejszej sprawie skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił propozycję zatrudnienia, złożoną mu, jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające"), w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. W ocenie skarżącego, złożoną przez organ administracji skarbowej propozycję zatrudnienia należy zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. Stosownie do treści art. 165 ust. 7 tej ustawy, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W świetle art. 169 ust. 4 cyt. ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Skarbowo-Celnej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Z kolei z art. 170 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 tej ustawy wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 powołanej ustawy przewidziano, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis art. 170 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Stosownie do treści art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające, jak również ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, prowadzi do wniosku, że ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy kwestie reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej oraz związane z tym tryby i konsekwencje przekształceń organizacyjnych, w tym dla stosunków służbowych i zatrudnienia. W przytoczonych przepisach przewidziano wygaśnięcie dotychczasowych stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Ponadto ustawodawca wskazał tryb przekształcenia dotychczasowych stosunków pracy oraz stosunków służbowych w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Przepisy te określają również, w jakich sytuacjach i na jakie formy działania kierowników jednostek organizacyjnych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W art. 276 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawodawca wprost zastrzegł, że od decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 277 tej ustawy, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przedstawiona regulacja oznacza, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia, także ze stosunku służbowego, podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Obywatel nie pozostaje zatem pozbawiony prawa do sądu w przedmiotowym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący, jako funkcjonariusz celny, otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a nie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Na gruncie ustawy Przepisy wprowadzające dla takiej propozycji zatrudnienia nie przewidziano formy decyzji, trybu odwoławczego i skargi do sądu administracyjnego – w przypadku, gdy propozycja zatrudnienia została przyjęta. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek (por. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). Chodzi o indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. oraz załatwienie tej sprawy co do istoty (art. 104 § 1 K.p.a.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, objęta skargą propozycja warunków zatrudnienia omówionych wyżej cech nie posiada. Przedmiotowa propozycja została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w ustawie Przepisy wprowadzające. Te istotne cechy zaskarżonej propozycji warunków zatrudnienia przesądzają o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegających kontroli sądu administracyjnego o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność tego rodzaju musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Ponadto, czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; postanowienia NSA z dnia: 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 8/10, LEX nr 742932, 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2968/13, LEX nr 1452500 i 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II GSK 96/05, LEX nr 172838). Zaskarżona propozycja nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe warunki (w tym przypadku zatrudnienia), m.in. stanowiska służbowego oraz wynagrodzenia. Sama w sobie nie kształtuje zatem władczo jakiegokolwiek stosunku pracy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.W., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez niego statusu funkcjonariusza; 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność), b) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, c) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, d) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, e) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że przedłożona mu propozycja zatrudnienia jest indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ niezależnie od tego, czy przyjąłby tę propozycję, czy odmówił jej przyjęcia, zostałby pozbawiony statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który uzyskał na podstawie aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające uznał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza, polegająca na zmianie warunków pełnienia służby, stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza. W ocenie skarżącego kasacyjnie, złożenie mu propozycji zatrudnienia stanowi wydanie decyzji administracyjnej, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że w przedstawionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy propozycji zatrudnienia brak jest informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich nie ma również w ustawie Przepisy wprowadzające. Powołał także postanowienia sądów pracy, które w sprawach wszczętych w takim samym przedmiocie uznawały się za niewłaściwe. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W uzasadnieniu odpowiedzi podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który uznał, że wniesiona przez R.W. skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2017 r. – propozycję zatrudnienia nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić status prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia", złożonej wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, którą przyjął, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w dniu 5 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, złożył [...] R.W. – [...] Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej w [...] następującą propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]: 1) rodzaj umowy o pracę – na czas nieokreślony, 2) stanowisko służbowe – [...], 3) miejsce wykonywania pracy – [...], 4) komórka organizacyjna – [...], 5) wynagrodzenie miesięczne: - wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, - dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, 6) wymiar czasu pracy – [...]. Stwierdził, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Ponadto pouczył wyżej wymienionego o treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające. Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: - administracja podatkowa, - Służba Celna, - kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające). Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona R.W. "propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne stało się wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 K.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej R.W. uznał, że nie stanowi ona decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. W tym przypadku złożona R.W. pisemna propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości kontynuacji przez niego zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała ostatecznie jego sytuacji prawnej. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają z mocy prawa bowiem dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, gdyż R.W. przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjął w dniu 31 maja 2017 r. W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie i zasadnie skargę odrzucił. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniony do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.