II OSK 456/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 620/17 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust 1 i art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych polegające na przyjęciu błędnej oceny prawnej zgodnie z którą: - wyrażony w art. 13 ust. 2 i 3 zakaz stosowania ustawy do pozwoleń na budowę wydanych przed 20 lipca 2016 r. nie obejmuje zakresem normowania przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i tym samym przyjęcie, że przepis art. 4 ust. 1 ma zastosowanie w niniejszej sprawie dla ustalenia zakresu pojęcia strony oraz pojęcia oddziaływania obiektu . b. naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61a K.p.a. i art. 170 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia 26 stycznia 2012 r. o pozwoleniu na budowę nr 39/12 z powodu jej sprzeczności z ustaleniami MPZP jest dopuszczalne, w sytuacji, gdy kwestia zgodności inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej z ustaleniami MPZP została prawomocnie rozstrzygnięta przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie II SA/Ke 770/12, który został wydany na skutek skargi M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r., znak. [...], wydanej we wznowionym postępowaniu w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, c. naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. przejawiające się w oddaleniu skargi wskutek dokonania dowolnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych poprzez pominięcie okoliczności świadczących o tym, że zakres oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 2 pkt 30 ustawy Prawo budowlane nie wykracza poza granicę działki nr A/3, tj. faktu, że w związku z inwestycją nie zostały wprowadzone ograniczenia w zakresie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Kielcach wydanego w sprawie II SA/Ke 770/12 oraz postanowienia stwierdzającego prawomocność na okoliczności prawomocnego rozstrzygnięcia w 2012 r. kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Przed dalszymi rozważaniami konieczne jest spostrzeżenie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznana została skarga na decyzję kasacyjną. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, kwestią kluczową było zbadanie przez ten Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. i prawidłowości zastosowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego przepisu art. 61a § 1 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W tym kontekście, mimo wadliwości polegającej na niepowołaniu jako naruszonego przepisu art. 138 § 2 K.p.a., ocenić można zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a K.p.a. i art. 170 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., a także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Rozpoczynając analizę od zarzutu naruszenia art. 61a P.p.s.a., abstrahując na razie od opisu naruszenia, wskazać należy za Sądem pierwszej instancji przede wszystkim, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a., w tym także w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, powinno być ograniczone, co do zasady, do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ zażaleniowy i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że taka oczywistość w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ustalenie, czy Monika Stępień będąca współwłaścicielem nieruchomości przyległej do nieruchomości na której zlokalizowana jest inwestycja, jest strona postępowania, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z inwestycją nie powinien być pozbawiony możliwości uczestniczenia w postępowaniu, w którym badany jest obszar oddziaływania inwestycji, które to badanie determinuje ocenę posiadania przezeń interesu prawnego, a w konsekwencji statusu strony. Już z tego powodu należało zaaprobować stanowisko Głównego Inspektora o naruszeniu przez Wojewodę przepisu art. 61 § 1 K.p.a. Skoro z oceną tą nieodłącznie wiąże się konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jest oczywiste, że alternatywą dla zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a. jest wszczęcie postępowania nadzorczego i przeprowadzenie procesu w całości, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy skutkować powinien uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, na aprobatę zasługuje pogląd, według którego, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest takim postępowaniem. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13). W tym kontekście rozważenia wymagają także skutki wejścia w życie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta wymaga indywidualnej oceny, dokonywanej w postępowaniu administracyjnym, a nie na etapie wstępnym, przewidzianym q art. 61a § 1 K.p.a. (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2019, pkt 8 do art. 157). Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, na ocenę tę nie ma wpływu regulacja art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z samego ewentualnego posiadania przez właściciela sąsiedniej nieruchomości interesu prawnego wywodzonego z art. 4 ust. 1 pkt 2 nie wynika możliwość podważenia kwestionowanej decyzji z uwagi na niedochowanie norm ustawy odległościowej. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy jest jednak jedną z przyczyn dla których właściciel sąsiedniej nieruchomości może podjąć próbę wyeliminowania decyzji z uwagi na jej kwalifikowane wady określone w art. 156 § 1 K.p.a. Przechodząc do zagadnienia wynikającego z zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącej mocy oceny zawartej w wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 770/12, stwierdzić trzeba najpierw, że zgodność inwestycji z planem miejscowym jest zagadnieniem merytorycznym podlegającym ocenie w procesie badania interesu prawnego skarżącego w postepowaniu wyjaśniającym. Zakres tego związania w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy wskazywane stanowisko wyrażone zostało w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postepowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, nie jest oczywisty, w znaczeniu wymaganym przesłankami z art. 61a § 1 K.p.a. Niezależnie od tego warto zauważyć, że w postępowaniu tym nie było kwestionowane posiadanie przez skarżącą przymiotu strony. Kwestia zakresu oddziaływania inwestycji, podniesiona w zarzucie naruszenia art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 2 pkt 30 Prawa budowlanego (jest oczywiste, że chodzi o art. 3 pkt 20), jest również rozstrzygana w postępowaniu wyjaśniającym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.