I OSK 791/18

` POSTANOWIENIE Dnia 28 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 721/17 o odrzuceniu skargi B. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Postanowieniem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 721/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. B. na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Rady Miejskiej w Ł. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 6a, art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 ze zm.) oraz art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., poz. 1592 ze zm.). Na mocy § 1 ust. 4 uchwały Rada Miejska w Ł. pozbawiła drogi, wyszczególnione w załączniku Nr 4 i Nr 5 do niniejszej uchwały, kategorii dróg publicznych. W załączniku Nr 4 uchwały, zawierającym wykaz dróg gminnych, które pozbawia się kategorii drogi publicznej, w pozycji 23 wymieniono al. PCK. Skargę na powyższą uchwałę, w części pozbawiającej statusu drogi publicznej al. PCK, wniosła B. B., której przysługuje prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...], przylegającej do al. PCK. Skarżąca podniosła, iż uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób oczywisty narusza jej interes osobisty, jak i uprawnienie, w ten sposób, że pozbawia ww. działkę przylegającą do al. PCK dostępu do drogi publicznej. Z tego powodu wartość należącej do niej nieruchomości uległa zmniejszeniu z kwoty ok. 3 milionów złotych do kwoty niecałych 900 tysięcy złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucając skargę wskazał, że pierwszorzędną kwestią w sprawie jest zagadnienie jej dopuszczalności. Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Uchwałę w sprawie zaliczenia lub pozbawienia dróg kategorii dróg publicznych może zaskarżyć do sądu administracyjnego tylko właściciel nieruchomości zajętej pod drogę. Skargę w niniejszej sprawie wniosła natomiast B. B., która nie jest właścicielem działki, przez którą przebiega droga o zmienionej kategorii, ale właścicielem działki do tej drogi przyległej. W ocenie Sądu I instancji pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ – przy zachowaniu trybu podejmowania uchwały w tym zakresie – w sytuacji, gdy przez jej podjęcie właściciel nieruchomości przyległej nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej, nie można traktować jako naruszenia interesu prawnego tegoż właściciela. Sąd meriti podzielił przy tym stanowisko przedstawione przez Radę Miasta Ł., iż za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Skarżąca może uzyskać dostęp do drogi publicznej korzystając z powyższego uprawnienia przysługującego jej jako właścicielowi nieruchomości niemającej owego dostępu. Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził, iż o naruszeniu interesu prawnego nie może decydować uszczerbek, czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym. W rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie podjęcie uchwały tej sytuacji nie zmieniło. Skarżąca po jej podjęciu nadal pozostaje właścicielką nieruchomości, może z niej korzystać i nią dysponować. Ewentualne obniżenie wartości nieruchomości naruszyć mogło jedynie jej interes faktyczny. Naruszenie zaś interesu faktycznego nie może skutkować kreacją legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła B. B., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 K.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pozbawienie statusu drogi publicznej nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącej będącej właścicielką działki, która wskutek tego została pozbawiona dostępu do drogi publicznej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że interes prawny skarżącej uchwałę nie został naruszony, co skutkowało odrzuceniem skargi W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, iż pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej wpływa na zmniejszenie jej wartości, przez co naruszony zostaje interes faktyczny, lecz wynika to wprost z pozbawienia możliwości pełnego korzystania z rzeczy (dojazdu do nieruchomości, możliwości zabudowy), a więc uszczuplenia uprawnień wynikających z treści prawa własności, co jest przejawem naruszenia interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi samodzielną podstawę do zaskarżenia uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może (do 31 maja 2017 r. - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia) zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569). Jak stwierdził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 170/17 (CBOSA) osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Przeto zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Wedle Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (wyrok z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2648/15, CBOSA). Te tezy podziela obecnie orzekający Naczelny Sąd Administracyjny. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje więc podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Podkreślić też należy powszechność poglądu, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co trafnie dostrzegł już Sąd meriti w zaskarżonym wyroku, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego o charakterze realnym, bezpośrednim i aktualnym, czyli istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, obecną i indywidualną sytuacją prawną. O dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest takiego związku. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest bowiem regulacja uprawnień lub obowiązków jednostki. Uchwała ta nie ograniczyła, jak i nie pozbawiła skarżącej, prawa własności do posiadanej nieruchomości. Wbrew przekonaniu skarżącej ewentualne obniżenie wartości nieruchomości naruszyć mogło jedynie jej interes faktyczny, co słusznie podkreślił Sąd meriti w zaskarżonym wyroku. Natomiast naruszenie interesu faktycznego nie może skutkować nadaniem legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano wyżej, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Z powyższego wynika, że przepisy prawa materialnego - ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nie stwarzają skarżącej podmiotowego prawa publicznego uprawniającego do uznania jej interesu prawnego w zakresie objętym przedmiotową uchwałą, tym samym odrzucenie skargi nie doprowadziło do naruszenia przepisów ujętych w kasacji, zwłaszcza art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2