II OSK 2330/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 906/17 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 906/17 oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] maja 2017 r. nr [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] września 2013 r. nr [...] ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] i [...], o łącznej powierzchni 3,2951 ha, położonej w P. przy ul. [...] i [...] wywołanej ulepszeniem planistycznym (uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w wysokości 505.956,60 zł, określającą jednocześnie, iż opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od daty odbioru decyzji ̶ w części dotyczącej wysokości i terminu płatności ustalonej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i orzekło o ustaleniu tej opłaty w wysokości 410.399,10 zł, w pozostałej zaś części Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. 1.2. Jak stwierdził Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie wiązały wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 916/14, w którym zakwestionowano pewne elementy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę K. F. (operat z 10 lipca 2013 r. wraz z poprawką z 28 października 2013 r.) podnosząc, że zawiera on nieścisłości i braki, które nie zostały wyjaśnione przez organ II instancji. Sąd Wojewódzki podkreślił jednak, że ustalenia zawarte w ww. wyroku nie zdyskredytowały w całości operatu szacunkowego. Wręcz przeciwnie, z wytycznych wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien wezwać biegłego rzeczoznawcę do uzupełnienia informacji dotyczących nieruchomości opisanych na stronach nr 5-7 Załącznika nr 2 operatu w celu ustalenia czy posiadają takie samo mieszane przeznaczenie jak nieruchomość wyceniana. Biegły winien także dokładnie, wyjaśnić na jakiej podstawie uznał, iż nieruchomość opisana na stronie 5 Załącznika nr 2 operatu, na której niewątpliwie nie może zostać w całości zlokalizowany obiekt o powierzchni powyżej 2000 m2, została uznana za podobną do nieruchomości wycenianej od niej dwudziestokrotnie większej. Jedynie w przypadku ustalenia, iż nieruchomości te nie spełniają warunku podobieństwa i brak jest na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, biegły winien dokonać odrębnej wyceny dla terenu przeznaczonego pod zabudowę handlową oraz drogi wewnętrzne i parkingi oraz odrębnej dla terenu przeznaczonego pod zieleń i obiekty sportowe oraz rekreacyjne, tak jak zrobił to w sporządzonym operacie szacunkowym w odniesieniu do terenów oznaczonych w Planie symbolem [...]. Wypełniając powyższe wytyczne organ II instancji uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnienia datowane na 1 czerwca 2015 r., w których podniesiono, że zakres przedmiotowy badanych nieruchomości nie został zawężony do obiektów o powierzchni handlowej powyżej 2.000 m2, ponieważ rzeczoznawca nie miał takiej możliwości na przyjętym i zakreślonym analizą rynku. Biegły ponadto wyjaśnił, że na rynku lokalnym możliwość budowy sklepu wielkopowierzchniowego, średnio powierzchniowego czy dyskontu nigdy nie wpływała na wartość nieruchomości gruntowej. Stwierdził także, że na stronie 8 załącznika w kolumnie B Tabeli korekt ze względu na tę cechę cenę działki o powierzchni 1627 m2 z tego powodu skorygowano (pomniejszono) o 15,92 zł/1 m2. Po wszystkich korektach właśnie ta kwestionowana działka obniżała ostateczny wynik na korzyść wnioskodawcy, bowiem okazała się najtańsza i wyniosła 140,97 zł/1 m2, Odnosząc się do wątpliwości dotyczących części składowej wycenianej nieruchomości określonej w planie miejscowym jako [...] - o powierzchni 2.090 m2 tj. tereny sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej, rzeczoznawca zwrócił uwagę, że powierzchnia ta stanowi zaledwie 6,34% w całej nieruchomości. Zatem jej wpływ na wartość jest niewielki. W operacie szacunkowym przyjęto, że ten fragment ma wartość rynkową tożsamą (identyczną) z pozostałym terenem wycenianych działek. Zatem nie jest możliwe aby do porównania znaleźć transakcje łączące funkcje handlową ze sportowo - rekreacyjną. W tej sytuacji z kilku przyczyn opisanych w punkcie powyżej tereny sportowo - rekreacyjne potraktowano łącznie z dominującą funkcją handlową zaś wyceniono odrębnie jedynie tereny zalewowe. W ocenie Sądu I instancji biegły rzeczoznawca usunął wątpliwości leżące u podstaw zakwestionowania operatu szacunkowego w zakresie nieruchomości opisanych na stronach nr 5 – 7 Załącznika nr 2 operatu oraz podstawy przyjęcia, iż nieruchomość opisana na stronie 5 Załącznika nr 2 operatu, na której niewątpliwie nie może zostać w całości zlokalizowany obiekt o powierzchni powyżej 2000 m2, została uznana za podobną do nieruchomości wycenianej od niej dwudziestokrotnie większej. Skoro zatem rzeczoznawca wyjaśnił braki leżące u podstaw zakwestionowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowości nałożenia opłaty w wyroku z 29 października 2014 r., przyjęto, że zrealizowane zostały wytyczne Sądu. Co więcej, również sam operat szacunkowy był aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co potwierdza oświadczenie o jego aktualności z 9 marca 2017 r. W związku z powyższym Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: Ppsa), skargę oddalił. 2.1. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez zaniechanie przedstawienia merytorycznych przesłanek i powodów uznania za nieuzasadniony zarzutu Spółki dotyczącego wadliwego zaaprobowania przez organy administracji wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego dotyczących podobieństwa przyjętych do porównań w ramach grup porównawczej transakcji nieruchomościami oraz poprzez wyrażenie arbitralnej w świetle pozornie obszernych motywów wyroku tezy o tym, że rzeczoznawca usunął wątpliwości leżące u podstaw zakwestionowania operatu szacunkowego w zakresie nieruchomości na k. 5-7 Załącznika do operatu oraz podstaw przyjęcia uznania za podobną nieruchomości opisanej na stronie 5 Załącznika nr 2 do operatu; b) art. 153 Ppsa poprzez zaaprobowanie operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem regulacji art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: ugn) i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie) nakazującej, wedle wykładni poczynionej przez WSA w Poznaniu w ww. wyroku z 29 października 2014 r., w przypadku braku do porównań nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu (to jest z równoległą funkcją sytuowania obiektów i budowli sportowych i rekreacyjnych) "odrębną wycenę dla terenu przeznaczonego pod zabudowę handlową oraz drogi wewnętrzne i parkingi oraz odrębnie dla terenu przeznaczonego pod zieleń i obiekty sportowe oraz rekreacyjne", co w świetle wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r. nakazywało właśnie odrębną wycenę dla terenu przeznaczonego pod zabudowę handlową oraz drogi wewnętrzne i parkingi oraz odrębnie dla terenu przeznaczonego pod zieleń i obiekty sportowe oraz rekreacyjne; c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy dotyczących w szczególności charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego. 2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 153 ust. 1 ugn i w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez oparcie rozstrzygnięcia na sporządzonym, z naruszeniem zasad ustawowych i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. K. F., przy jednoczesnym uznaniu tego dowodu za obdarzony pełną mocą dowodową, w sytuacji nieuzasadnionego doboru podejścia i metody szacowania nieruchomości, a niezależnie i subsydiarnie: nieprawidłowego doboru transakcji porównawczych w kontekście przesłanki "podobieństwa" nieruchomości, nieuzasadnionego ujednolicenia funkcji nieruchomości - oszacowanie nieruchomości w całości jak przeznaczonej do funkcji handlu. 2.4. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. 3. W piśmie z 24 września 2018 r. skarżący przedstawił oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego o aktualności operatu szacunkowego sporządzonego 10 lipca 2013 r. określającego wartość nieruchomości. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. 4.5. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie został również naruszony art. 153 Ppsa. W wyroku WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r. zawarto stwierdzenie, że w przypadku ustalenia, iż nieruchomości nie spełniają warunku podobieństwa i brak jest na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, biegły winien dokonać odrębnej wyceny dla terenu przeznaczonego pod zabudowę handlową oraz drogi wewnętrzne i parkingi oraz odrębnej dla terenu przeznaczonego pod zieleń i obiekty sportowe oraz rekreacyjne, tak jak zrobił to w sporządzonym operacie szacunkowym w odniesieniu do terenów oznaczonych w planie symbolem [...]. W żadnym razie z tego sformułowania zawartego w wyroku nie wynikał jednak nakaz odrębnego wyceniania części terenu przeznaczonego pod zabudowę handlową oraz pod zieleń i obiekty sportowe oraz rekreacyjne. Istotna dla sprawy była odpowiedź na pytanie czy na rynku można zidentyfikować nieruchomości podobne do wycenianej i czy biegły w ramach wiedzy specjalistycznej zidentyfikował takie nieruchomości. 4.6. Dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Przy tym szczególne sytuacje planistyczne, tak jak w przedmiotowej sprawie, wymagają szczególnego podejścia. Pierwszoplanową rolę przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego ulepszeniem planistycznym ma zdefiniowanie nieruchomości, która była przedmiotem zbycia. W przedmiotowej sprawie zbycie zostało dokonane jedną umową, nie zaś odrębnie dwoma czy kilkoma umowami i dotyczyło nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu planistycznym, dlatego też odrębna wycena poszczególnych obszarów planistycznych musiała być uznana za ostateczność tylko jeżeli niemożliwe byłoby zidentyfikowanie nieruchomości podobnych. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w świetle art. 37 ust. 4 upzp to organ gminy jest dysponentem zakresu żądania i decyduje w jakiej części będzie dochodził należności (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1542/19 i sygn. akt II OSK 1409/19). 4.7. Zdaniem NSA nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez nieuzasadniony dobór podejścia i metody szacowania nieruchomości, a niezależnie i subsydiarnie: nieprawidłowy dobór transakcji porównawczych. W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniana przez sąd ze szczególną ostrożnością. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona. 4.8. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (wyrok NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19). 4.9. W przedmiotowej sprawie przyjęcie, że część nieruchomości przeznaczona w planie miejscowym jako [...] - o powierzchni 2.090 m2 ma wartość rynkową tożsamą (identyczną) z pozostałym terenem wycenianych działek zostało przekonująco wyjaśnione w piśmie biegłego z 1 czerwca 2015 r. i zastosowane kryterium podobieństwa nie budzi wątpliwości. W szczególności jeżeli odwołać się do ustaleń planu miejscowego dla tego terenu [...], który stanowi 6,34% w całej nieruchomości, to plan dopuszcza możliwość sytuowania urządzeń infrastruktury technicznej służących funkcji terenów sąsiednich, jak i możliwość sytuowania miejsc postojowych i dróg wewnętrznych (§ 10 planu miejscowego). 4.10. Nie zostały również, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, naruszone art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy dotyczących w szczególności charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym zakresie należy wyjaśnić, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18, z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. F. 4.11. Na marginesie tylko NSA sygnalizuje, że operat szacunkowy dla ustalenia ulepszenia planistycznego, zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp określa wartość historyczną na dzień zbycia (sprzedaży), a więc z upływem czasu nie może się ona już zmienić (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11). 4.12. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógł oceniony na wniosek skarżącego w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn także w trakcie postępowania kasacyjnego, którego skarżący nie złożył. 4.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.