II SA/Op 454/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 7 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 29 maja 2017 r., nr [...]. M. B. (skarżący), wnioskiem z dnia 11 marca 2015 r., powołując się na art. 178 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631, dalej powoływana jako ustawa), zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Kędzierzynie-Koźlu, o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Jednocześnie oświadczył, że zarówno on jak i małżonka, nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Zaznaczył, że mieszka wraz z córką, żoną i jej rodzicami w domu, do którego prawo mają rodzice żony. Odpowiadając na ww. wniosek Dyrektor Aresztu Śledczego, pismem z dnia 27 marca 2015 r., nr [...], potwierdził spełnienie przez skarżącego warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania i na podstawie art. 178 ust. 1 i art. 179 ustawy przyznał ten równoważnik od dnia 1 lutego 2015 r. w wysokości 8,96 zł dziennie. W dniu 5 lutego 2017 r. skarżący skierował do Dyrektora Aresztu Śledczego w Kędzierzynie-Koźlu wniosek o przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wniosek swój umotywował potrzebą zakupu lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] przy ul. [...] nr [...]. Wyjaśnił, że aktualnie zamieszkuje ze swoją rodziną, tj. żoną i córką w lokalu mieszkalnym matki żony. Nadmienił też, że wcześniej nie otrzymał pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ustawy, nie dokonał też zbycia lokalu mieszkalnego, o czym stanowi art. 187 ustawy. Do wniosku dołączył umowę przedwstępną sprzedaży zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], objętą aktem notarialnym sporządzonym dnia 3 kwietnia 2015 r. w Kancelarii Notarialnej w [...] przez notariusza B. Z., za Repertorium A nr [...] oraz akt notarialny z dnia 3 kwietnia 2015 r. potwierdzający przez niego ww. przedwstępną umowę, zawartą przez małżonkę skarżącego M. B. oraz zbywcę nieruchomości M. K. Wobec powyższego, Dyrektor Aresztu Śledczego pismem z dnia 20 marca 2017 r., nr [...], stwierdził utratę przez skarżącego uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z dniem 1 marca 2017 r., wyjaśniając, że w dniu 6 lutego 2017 r. skarżący przedłożył akt notarialny, z którego wynika, że w dniu podpisania umowy przedwstępnej, tj. 3 kwietnia 2015 r. nastąpiło wydanie w posiadanie małżonkom B. nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] nr [...] (miejscowość pobliska), co jest równoznaczne z utratą uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Aresztu Śledczego w Kędzierzynie-Koźlu, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 24 maja 2017 r., nr [...], wydaną, na podstawie art. 104 i art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej K.p.a.), art. 192 pkt 4, art. 178 ust. 1 pkt 1, art. 181 ust. 1 ustawy oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. nr 137, poz. 920) postanowił obciążyć skarżącego kwotą 6.315,95 zł za nienależnie pobrany równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 4 kwietnia 2015 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w dniu podpisania umowy przedwstępnej sprzedaży domu położonego w miejscowości [...] przy ul. [...] nr [...], nastąpiło wydanie w posiadanie M. i M. małżonkom B., nieruchomości wskazanej w przedłożonym przez skarżącego akcie notarialnym. Następnie, organ przytoczył brzmienie art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to przepis uzależnia przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od nieposiadania lub miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przez funkcjonariusza lub jego małżonka tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. W dalszej kolejności organ przywołał wyroki sądów administracyjnych, w których przyjęto, że posiadanie oznacza możliwość zamieszkiwania w danym lokalu mieszkalnym lub domu. Odnosząc się do realiów sprawy, organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy budynek mieszkalny nadaje się do zamieszkania, za czym przemawiają oświadczenia stron umowy, jak i dostarczone przez nich dokumenty, w tym akt notarialny z dnia 3 kwietnia 2015 r., stwierdzający w § 1 pkt II lit. a, że działki nr a oraz nr b, k.m. [...], obręb [...], stanowią tereny mieszkaniowe. Organ zauważył, że podano w przywołanym akcie notarialnym, iż na ww. działkach posadowiony jest budynek mieszkalny parterowy, typu wysoki parter, z dachem płaskim krytym papą, mieszczący trzy pokoje, kuchnię, łazienkę, korytarz, przedpokój oraz pomieszczenia w piwnicy, wybudowany w latach 70-tych XX wieku, wymagający remontu oraz murowany garaż wraz z częścią gospodarczą. Organ odnotował, wskazując na § 3 pkt 2 lit. b umowy, że zaistniała możliwość dokonania w przedmiotowym domu zameldowania skarżącego oraz jego rodziny. W nawiązaniu do tej kwestii organ wskazał, że stosownie do wytycznych Dyrektora Generalny Służby Więziennej nr [...], z dnia 7 marca 2010 r., "sam w sobie fakt zameldowania się nie ma znaczenia w zakresie ustalania prawa do równoważnika z tytułu braku mieszkania, istotne jest posiadanie, w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego, bądź brak tytułu prawnego do lokalu". Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, organ argumentował, że skarżący wraz z małżonką na podstawie § 3 pkt 1 umowy przedwstępnej wobec wydania w posiadanie nieruchomości budowlanej w miejscowości [...] ul. [...] nr [...], nabył tytuł prawny do lokalu mieszkalnego jako biorący ten lokal do użytkowania. Wedle organu, funkcjonariusz i jego małżonka stali się posiadaczami domu. Taki stan, w przekonaniu organu, należało traktować jako posiadanie tytułu prawnego, co spowodowało utratę równoważnika z tytułu braku mieszkania. Takie stanowisko, w ocenie organu, potwierdza orzecznictwo, w tym przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 364/16, przyjmujące, że posiadanie to rodzaj faktycznego władztwa nad rzeczą, na które składają się dwa elementy: fizyczny – corpus, polegający na władaniu rzeczą i psychiczny – animus, polegający na woli wykonywania władztwa dla siebie. Z powyższą decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w Kędzierzynie-Koźlu nie zgodził się M. B. wnosząc odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu. Podniósł zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okresie pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, tj. od dnia 4 kwietnia 2015 r. do dnia 28 lutego 2017 r. miał, wraz z rodziną, zapewnione potrzeby mieszkaniowe, przez co udzielone świadczenie pieniężne było nienależne i podlega zwrotowi. Wniósł o uchylenie ww. decyzji i wydanie w sprawie rozstrzygnięcia lub przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Wywodził, że przedmiot umowy przedwstępnej z dnia 3 kwietnia 2015 r. stanowił niemal pięćdziesięcioletni budynek mieszkalny, nieremontowany od jego wzniesienia. W związku z czym, wymagał przed zasiedleniem wykonania robót budowlanych o znacznym zakresie. Oznacza to, że na dzień zawarcia umowy nie nadawał się do zamieszkania w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym. Odwołujący podkreślił, że zarówno on sam, jak i jego rodzina do dnia dzisiejszego nie był pod wskazanym adresem zameldowany, choć zgodził się, że kwestia ta nie powinna mieć w sprawie znaczenia. Oświadczył, że również do chwili obecnej nie przysługuje mu tytuł prawny do przedmiotowego budynku, bowiem właściciel pomimo poniesionych nakładów finansowych na remont, nie zwarł z nim oraz jego małżonką umowy zasadniczej przenoszącej prawo własności nieruchomości, twierdząc, że nie nadszedł jeszcze umówiony termin do zawarcia umowy. Odwołujący zaakcentował, że w dacie zasiedlenia domu, nie mając nadal tytułu prawnego do nieruchomości, dobrowolnie zrezygnował z mieszkaniowej pomocy, o czym zawiadomił Dyrektora Aresztu Śledczego. Funkcjonariusz przyznał, że w dacie zamieszkania w spornym budynku ustały przesłanki do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania i zaprzestał fizycznego pobierania tego świadczenia. Jednocześnie nie zgadzał się z przedstawioną przez organ interpretacją art. 336 Kodeksu cywilnego, w oderwaniu od całej treści art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto, w jego ocenie, przywołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych nie zapadły w analogicznych stanach faktycznych, stąd nie mogły wspierać argumentacji organu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu decyzją z dnia 7 lipca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 29 maja 2017 r. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie, przytoczył przepisy ustawy o Służbie Więziennej podane przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji oraz przywołał fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, wydanych na tle art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, przyjął tak jak Dyrektor Aresztu Śledczego, że nastąpiło wydanie domu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] nr [...], w posiadanie M. i M. małżonkom B. w dniu sporządzenia umowy przedwstępnej sprzedaży wskazanej nieruchomości, co miało miejsce 3 kwietnia 2017 r. Organ wywodził, iż okoliczność tę potwierdza treść postanowienia § 3 pkt 1 umowy przedwstępnej sprzedaży domu (akt notarialny Repertorium A nr [...]), zobowiązującego przyszłych nabywców do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z użytkowaniem nieruchomości, będącej przedmiotem umowy. Ponownie organ zwrócił uwagę na przepis § 1 pkt IV umowy, zawierający opis przedmiotu umowy, wyraźnie stwierdzający, że na działkach o numerach a i b, z mapy [...], obręb [...] przy ul. [...] nr [...] znajduje się budynek mieszkalny parterowy, z dachem płaskim, kryty papą, mieszczący trzy pokoje, kuchnię, łazienkę, korytarz, przedpokój oraz pomieszczenia w piwnicy, wybudowany w latach 70- tych XX wieku. W przekonaniu organu, treść ww. aktu notarialnego nie pozwalała na ocenę, że przedmiot umowy wymagał przed zasiedleniem wykonania robót budowlanych o znacznym zakresie, stanowiących przeszkodę w zamieszkaniu. Analizując treść umowy przedstawionej przez odwołującego, organ nie kwestionował, że budynek wymagał remontu. Jednakże uznał, że wymagał remontu bez określenia jego zakresu, od którego było uzależnione zamieszkanie. W przekonaniu organu, budynek nadawał się do zamieszkania w dniu jego wydania skarżącemu. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz uwzględniając brzmienie art. 336 Kodeksu cywilnego, który to przepis określa, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny), organ stwierdził, że skarżący wraz z małżonką w dniu wydania w posiadanie nieruchomości budowlanej w miejscowości [...] ul. [...] nr [...], mogąc nią swobodnie użytkować, a także zamieszkać, nabył tytuł prawny do tej nieruchomości, jako biorący do używania na podstawie umowy. Taki stan, z kolei, skutkował utratą równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W skardze do Sądu M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd we własnym zakresie. Nadto wniósł o zwrot kosztów postępowania, które uiścił w wysokości 100 zł. Podniósł zarzut naruszenia art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., art. 90 i art. 95 § 1 K.p.a., poprzez niewszczęcie procedury i nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie skarżonej decyzji, przez co pozbawiony został możliwości ustosunkowania się do zebranego z urzędu przez organ odwoławczy – materiału dowodowego w sprawie. Zarzucił organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego wydania decyzji – okoliczności sprawy, a w szczególności niezebranie materiału dowodowego potwierdzającego zakres, koszty i czas trwania remontu budynku mieszkalnego, co do którego, jak zaznaczył, nie posiada prawa własności, a jedynie zgodę właściciela na wykonanie remontu i przyrzeczenie sprzedaży nieruchomości. Dowodził, że nieuprawnione było przyjęcie przez organ odwoławczy, że brak określenia przez strony w umowie przyrzeczonej zakresu robót remontowych, warunkujących zasiedlenie budynku, samo przez się stanowiło, że budynek nadawał się do zamieszkania. W konsekwencji, skarżący nie godził się z uznaniem, że wraz z rodziną miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, powodujące utratę prawa do równoważnika. Wniósł także o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym dowodu z przesłuchania świadka oraz dowodów z dokumentów w postaci pliku faktur i kosztorysów na okoliczności rodzaju, czasu trwania i zakresu robót przeprowadzonych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzję oraz ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu. Kolejny raz zaznaczył, że termin tytuł prawny do lokalu mieszkalnego odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania, innym słowy do zamieszkania w znaczeniu funkcjonalnym. Według skarżącego, nie można zgodzić się z oceną, że zakupiony przez niego budynek mieszkalny, niemal 50- letni, wybudowany systemem gospodarczym z materiałów i według ówczesnej technologii, nieremontowany od dnia jego wzniesienia bez wcześniejszego generalnego remontu nadawał się do zamieszkania. Zwrócił uwagę, że większość robót remontowych została wykonana w roku 2016. Dodał, że do remontu pozostała zasadnicza część budynku, przełożenie całego dachu wraz z naprawą kominów, co oznacza, że skarżący zasiedlił dom w możliwie krótkim terminie, jeszcze przed wykonanie wszystkich prac. Skarżący podkreślił, że po dostosowaniu domu do zamieszkania przed jego zasiedleniem, sam zrezygnował z dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, o czym powiadomił organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uprawnienie funkcjonariuszy Służby Więziennej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego reguluje art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631, w dalszej części nadal zwana ustawą). Dokonując wykładni tego przepisu trzeba mieć na uwadze całościową regulację spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej zawartą w omawianej ustawie, kierować się należy interpretacją funkcjonalną i celowościową. Z przepisów rozdziału 18 ustawy zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 170 ust. 1); prawo to realizowane jest przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 pkt 1 i 2). Lokal mieszkalny przydziela się decyzją administracyjną przy uwzględnieniu okoliczności, o których mowa w art. 172; zgodnie z art. 174 powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu powinna odpowiadać liczbie przysługujących temu funkcjonariuszowi norm powierzchni mieszkalnej (ust. 1), powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (ust. 2). Z art. 173 ustawy wynika, iż jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m² do 10 m² (ust. 1), przy czym funkcjonariuszowi w służbie stałej, samotnemu, przysługują dwie normy, zaś posiadającemu rodzinę - po jednej normie dla funkcjonariusza i każdego członka rodziny, o którym mowa w art. 176 (ust. 2 pkt 1 i 2). Art. 174 ust. 2 stanowi, iż powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi. Stosownie do treści art. 178 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu (pkt 1); funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 (pkt 2). Z tak przedstawionego stanu prawnego wynika wniosek, że prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy nie zostało zrealizowane określone w art. 171 ustawy prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i jednocześnie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1. W konsekwencji, użytego w omawianym przepisie pojęcia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie można odnosić do jakiegokolwiek lokalu czy też pomieszczenia mieszkalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1176/10 - dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.gov.pl, dalej także jako CBOSA). W ocenie Sądu, użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania, innymi słowy do mieszkania w znaczeniu funkcjonalnym, stosownie do tytułu omawianego rozdziału ustawy. Chodzi zatem o taki lokal lub dom, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, wydaną w innym stanie prawnym i faktycznym, jednakże zawierającej w uzasadnieniu również ogólne uwagi dotyczące uregulowania spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej - CBOSA). Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (legitymowanie się tytułem do lokalu), w wyniku czego uznać należy, że nie przysługuje mu równoważnik pieniężny, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Skoro omawiana ustawa nie zawiera definicji lokalu mieszkalnego, należy ją zrekonstruować sięgając do definicji zawartych w innych ustawach, mając na uwadze cele regulacji ustawy o Służbie Więziennej w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Jak trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 143/14, (dostępny: LEX nr 1452996) uściślenia definicji lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych można poszukiwać w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.). Art. 2 tej ustawy w ust. 2 stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przywołany przepis odwołuje się jednakże do kryterium samodzielności, które istotne dla wywołania skutków w obrębie prawa rzeczowego (możliwość stanowienia przez tego rodzaju lokal odrębnego przedmiotu własności), nie jest koniecznym elementem statuującym lokal mieszkalny. Jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787, z późn. zm.) Sąd Najwyższy uznał, że lokal samodzielny stanowi już składająca się z wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, chociażby znajdowała się w mieszkaniu spółdzielczym składającym się z dwóch lub więcej izb, przy czym objął tą tezą również sytuacje, gdy pomieszczenia pomocnicze służyły równocześnie zaspokajaniu potrzeb innego najemcy (wyrok z dnia 1 lutego 1999 r. sygn. I CKN 960/98, OSNC z 1999/10/173). Funkcjonalne znaczenie zdatności lokalu do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych można wywieść również z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) oraz z § 3 ust. 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepis art. 3 ust. 2a definiując budynek mieszkalny jednorodzinny wskazuje, że powinien to być budynek służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jednocześnie rozporządzenie wykonawcze w § 3 wskazuje, iż poprzez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (pkt 9), z kolei poprzez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. W ocenie Sądu, pojęcie lokalu mieszkalnego na gruncie uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych odnieść należy do lokali służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym, którego powierzchnia odpowiada normom przewidzianym w ustawie dla danego funkcjonariusza i który ponadto spełnia warunki lokalu mieszkalnego, a więc nadaje się do zamieszkania. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że ustawodawca zarazem założył, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu, który nie spełnia funkcji mieszkaniowej, pozbawia funkcjonariusza w służbie stałej prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 214/11, LEX nr 1132368). Na gruncie niniejszej sprawy organy cofnęły skarżącemu uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 4 kwietnia 2015 r. oraz orzekły o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego w wysokości 6.315,95 zł. Swoje rozstrzygnięcie organy umotywowały faktem posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W tym kontekście wskazano na umowę przedwstępną (akt notarialny sporządzony w Kancelarii Notarialnej w [...] przez notariusza B. Z. dnia 3 kwietnia 2015 r. - Repertorium A [...] oraz nr [...],) zawartą pomiędzy małżonkami B. a M. K. (K.), w której strony zobowiązały się do zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], w terminie nie wcześniej niż do dnia 1 stycznia 2019 r., z zaznaczeniem, że wydanie przedmiotu umowy już nastąpiło. Jednocześnie w umowie tej uzgodniono, że małżonkowie B. są zobowiązani do ponoszenie wszelkich kosztów związanych z użytkowaniem nieruchomości, w tym kosztów ubezpieczenia od powodzi, pożaru, przy czym opłaty związane z bieżącym użytkowaniem nieruchomości, które zostaną poniesione przez M. K. od dnia zawarcia umowy przedwstępnej do dnia zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży będą zwrócone w terminie 30 dni od ich poniesienia – M. K. przez skarżącego i jego małżonkę W ocenie organów, wydanie przedmiotu tej umowy w posiadanie skarżącego oraz jego małżonki, stosownie do postanowień § 3 umowy, należało potraktować jako posiadanie tytułu prawnego do lokalu, co spowodowało utratę uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Organy doszły do przekonania, że fakt, iż skarżący stał się posiadaczem domu w miejscowości [...] przy. ul. [...] nr [...] (miejscowości pobliskiej w rozumieniu 170 st. 4 ustawy), mogąc swobodnie użytkować ten budynek i zamieszkać w nim, należy potraktować jako posiadanie tytułu prawnego, co oznaczało utratę równoważnika z tytułu braku mieszkania. W tym miejscu, w nawiązaniu do zarzutów skargi, zwrócić uwagę przyjdzie, że użyty w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" jest rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie). W kwestii tej wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 stycznia 2013 r., II PZP 6/12 (publ. OSNCP 2013/9-10/102, LEX nr 1281361) stwierdzając, że ustawodawca w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wskazał konkretnych tytułów prawnych do lokalu lub domu, a zatem nie ma podstaw do takiego rozróżniania i przyjmowania, że chodzi tylko o tytuły prawne, które nie wynikają ze stosunków zobowiązaniowych. Zatem, zgodzić się przyjdzie z organami, że zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, ze wskazaniem przeniesienia posiadania tej nieruchomości w dniu jej sporządzenia i umożliwienie skarżącemu użytkowania przedmiotowego domu może być uznane za spełnienie przesłanki z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie zwrócono uwagi na rzecz najistotniejszą, a mianowicie na to czy strona miała faktyczną możliwość zamieszkiwania spornym domu. Organy nie odniosły się do tych okoliczności, niezwykle istotnych dla rozstrzyganej sprawy. Sąd zwraca zatem uwagę, że przesłankami negatywnymi do przydziału mieszkania wymienionymi w pkt 2 i 3 art. 187 ustawy jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego albo lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, odpowiadającemu co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej; a także, gdy małżonek funkcjonariusza posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. Przepis ten odnosi się do posiadania lokalu i to lokalu, który co najmniej spełnia kryteria przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, a nie tylko do tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Ponadto warunkiem przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w art. 171 ust. 1 pkt 1 jest brak mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Posiadania tytułu prawnego nie można utożsamiać z posiadaniem lokalu mieszkalnego lub domu, do którego dysponuje się tytułem prawnym, gdyż nie jest to równoznaczne z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Służby Więziennej. Z tego też względu Sąd stoi na stanowisku, że utrata prawa do równoważnika pieniężnego może nastąpić, gdy nabywa się tytuł prawny do mieszkania równocześnie z możliwością jego zasiedlenia, czyli z faktem posiadania mieszkania. O możliwości zasiedlenia lokalu mieszkalnego, czy domu do którego uzyskano tytuł prawny może decydować wiele okoliczności, jak np. zamieszkiwanie zbyt wielu osób, brak zgody pozostałych współwłaścicieli, czy wreszcie warunki techniczne. Skoro ustawodawca określił, że funkcjonariusz ma prawo do lokalu mieszkalnego i to o określonych parametrach, i w określonej odległości od miejsca pełnienia służby, to oznacza, że lokal mieszkalny ma służyć dla właściwego wykonywania służby. Trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym, czy też wymagającego remontu w takim zakresie, że bieżące użytkowanie jest niemożliwe Podkreślenia wymaga, jak już wyżej powiedziano, że celem przepisów określających prawo funkcjonariuszy Służby Więziennej) do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej jest doprowadzenie do sytuacji, aby funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli posiada on odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, to cel tych przepisów jest osiągnięty. Pomocy finansowej nie można utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (tak: między in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., sygn akt II SA/Rz 1214/16, LEX nr 2276489). Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Kwestia, czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia mogła być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji istotne było czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji. Realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz, występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która w sposób oczywisty zależy od ilości wniosków złożonych przez inne osoby oraz wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. Decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Dlatego dla ustalenia czy funkcjonariuszowi służby więziennej, przysługuje prawo do przyznania równoważnika pieniężnego, albo jego wygaszenia istotne jest stwierdzenie, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza nie były zaspokojone tak w dacie złożenia wniosku, jak i po przedłożeniu informacji o uzyskaniu w drodze umowy prawa do posiadania i używania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Fakt przyznania skarżącemu równoważnika na podstawie wniosku z dnia 27 marca 2015 r. świadczy, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego nie były zaspokojone. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy istotnym było wyjaśnienie, czy budynek mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] nr [...], w chwili zawarcia umowy przestępnej sprzedaży nieruchomości, w której postanowiono o objęciu przez skarżącego w posiadanie i użytkowanie spornego obiektu od dnia 4 kwietnia 2015 r., pozwalał w tej dacie na zamieszkanie, czy też wymagał prac remontowych, uniemożliwiających przyjęcie, że funkcjonariusz ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe. Zważywszy, że skarżący dopiero wnioskiem z dnia 5 lutego 2017 r., do którego dołączył przedwstępną umowę w formie aktu notarialnego sprzedaży na jego rzecz przedmiotowej nieruchomości, zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zadaniem organu było przeprowadzenie takie postępowania wyjaśniającego, które by potwierdziło, że dom ten nadawał się do zamieszkania w dacie przyznawania równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania. W ocenie Sądu, organy przedwcześnie przyjęły, że funkcjonariusz wraz z rodziną miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. O powyższym nie może przesądzać jedyny dowód zgromadzony w sprawie - przedłożona przez skarżącego umowa z dnia 3 kwietnia 2015 r. Dostrzec przyjdzie, że w § 1 pkt II lit. a ww. aktu notarialnego wskazano jedynie, że obszar na którym posadowiony jest oceniany budynek, stanowi tereny mieszkalne, zaś w § 1 pkt IV wyraźnie już opisano, iż przedmiot umowy to parterowy budynek mieszkalny wymagający remontu. Zaakcentować więc przyjdzie, że funkcjonariusz może być tego rodzaju świadczeń pozbawiony wyłącznie wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały w sposób rzeczywisty zaspokojone. Natomiast materiał dokumentacyjny niniejszej sprawy nie pozwala na taką konstatację. Stwierdzone uchybienia proceduralne, polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem od zweryfikowania i oceny wskazanych wyżej okoliczności faktycznych zależy kierunek rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Usunięcie braków postępowania, polegających na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, nie było możliwe w ramach postępowania odwoławczego w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.). W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wyżej przedstawione rozważania. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.