II SA/Po 696/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego; uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, art. 23 ust. 1, ust. 1a, ust. 7, art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.; dalej: "u.p.u.a."), postanowił uznać świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł wypłacone A. W. w okresie od [...] r. do [...] r. za świadczenie nienależnie pobrane oraz żądać jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami w ciągu 14 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, wyjaśniając, że w dniu [...] r. N. D. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla syna A. W. na okres od [...] r. do [...] r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznano wnioskowane świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Niemniej jednak w dniu [...] r. decyzja powyższa została uchylona z dniem [...] r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest ostateczne. Przechodząc do meritum organ pierwszej instancji wskazał, że we wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, w części II wniosku, N. D. oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawiającymi do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zapoznała się również z pouczeniem, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w tym o uzyskaniu dochodu, jest zobowiązana poinformować organ wypłacający świadczenie –co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Pouczenie tej samej treści zawiera także decyzja przyznająca przedmiotowe świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Wobec powyższego organ I instancji uznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie [...]zł, wypłacone w okresie od [...] r. do [...] r., za świadczenie nienależnie pobrane. Jednocześnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z nowelizacją ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia 24 lipca 2015 r. obowiązującą od 18 września 2015 r., w jednej decyzji orzeka się o nienależnie pobranym świadczeniu i o zobowiązaniu do jego zwrotu. W odwołaniu z dnia [...] r. N. D. podniosła, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] miał pełną dokumentację dotyczącą jej dochodów i pomimo tego przyznał synowi świadczenie, o które się ubiegała. Wskazała również, że po odebraniu decyzji była w Ośrodku i jeden z pracowników poinformował ją, że wina leży po stronie organu, wobec czego nie powinna ponosić kosztów urzędowej pomyłki. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, choć z innych względów niż podniesione w odwołaniu. Wydaną w sprawie decyzją uregulowano bowiem dwie odrębne i będące przedmiotem osobnych postępowań instytucje. Kolegium wskazało, że posiada wiedzę o art. 23 ust. 4 u.p.u.a., jednakże wbrew stanowisku organu I instancji nie wynika z niego, że kwestie orzekania o świadczeniu pobranym nienależnie i nałożeniu obowiązku jego zwrotu mogą być uregulowane jedną decyzją. Muszą one zostać uregulowane odrębnymi decyzjami, przy czym decyzja nakładająca obowiązek zwrotu może zostać wydana dopiero po nabyciu cech ostateczności decyzji stwierdzającej, że świadczenie pobrane zostało nienależnie. Wówczas dopiero organ powinien rozpatrzyć, czy zaszły przesłanki przemawiające za nałożeniem na stronę obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i w sprawie tej wydać odrębną podlegającą weryfikacji instancyjnej decyzję. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Kolegium N. D. podniosła, że jeżeli miałaby stały dochód pozwalający utrzymać dom i zaspokoić potrzeby rodziny, to nie ubiegałaby się o świadczenia, które były środkami zaspokajającymi potrzeby syna i wykorzystywanymi każdego miesiąca na bieżąco. Skarżąca nie ma pracy przynoszącej stały dochód, wobec czego nie ma możliwości zwrotu pobranego świadczenia, które zostało przyznane synowi. Uważa, że organ pomocy świadomie wprowadził ją w błąd, co działa na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wydało zaskarżoną decyzję przed 1 czerwca 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "ustawa nowelizująca"). Jak wynika z art. 16 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego przepisy K.p.a. sprzed nowelizacji zobowiązywały organ do pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz o 30-dniowym terminie do jej wniesienia. Takie pouczenie, na mocy obowiązujących wówczas przepisów, zostało zwarte w pouczeniu kwestionowanej decyzji. Tymczasem ustawa nowelizująca wprowadziła również zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Sąd zwraca uwagę na fakt, że cytowany przepis przejściowy reguluje jedynie sytuację, w której skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przed 1 czerwca 2017 r. Wiadomym jest również, że w przypadku wydania decyzji kasatoryjnej po dniu 1 czerwca 2017 r. stosuje się przepisy w nowym brzmieniu. Ustawodawca nie rozstrzygnął jednak kwestii stosowania przepisów w sytuacji procesowej, która zaszła w niniejszej sprawie, czyli w sytuacji, gdy doręczenie decyzji następuje w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej i decyzja zawiera pouczenie o prawie do zaskarżenia zgodne z brzmieniem przepisów sprzed nowelizacji (o skardze wnoszonej w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji). Mamy więc tutaj do czynienia z istotną luką, dotyczącą decyzji kasatoryjnych, które nie zostały zaskarżone skargą do dnia 31 maja 2017 r. Na powyższe nałożył się dodatkowo brak regulacji przejściowej dotyczącej udzielania stronom właściwych pouczeń przez organy administracji. Ponieważ oczywistym jest, że w opisywanej sytuacji strona nie może zostać pozbawiona prawa do sądu, należy z przepisów przejściowych wywieźć pewne wskazówki interpretacyjne, którymi następnie należy się kierować w sytuacji nieobjętej regulacją przejściową. Stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy dotyczące zaskarżania uchwał lub zarządzeń organów gminy, uchwał powiatu oraz aktów prawa miejscowego, zawarte w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz w art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. Z kolei jak już wcześniej wspomniano, stosowanie przepisów K.p.a. w nowym brzmieniu zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej uzależnione jest od daty wydania ostatecznej decyzji lub postanowienia. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można wywieźć więc ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu należy więc stosować przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym skarga na zaskarżoną decyzję była dopuszczalna i wniesiona została z zachowaniem terminu do dokonania tej czynności. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...], argumentując, że kwestie orzekania o świadczeniu pobranym nienależnie i nałożeniu obowiązku jego zwrotu nie mogą być rozstrzygane jedną decyzją. Zdaniem SKO muszą one zostać uregulowane odrębnymi decyzjami, przy czym decyzja nakładająca obowiązek zwrotu może zostać wydana dopiero po nabyciu cech ostateczności decyzji stwierdzającej, że świadczenie pobrane zostało nienależnie. Wniosek taki mógł niewątpliwie wynikać z zestawienia treści art. 23 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 859) w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 września 2015 r., w których ustawodawca posłużył się pojęciami "decyzji ustalającej" oraz "decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń". Sąd zauważa jednak, że organ odwoławczy nie uwzględnił zmiany stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), która weszła w życie w dniu 18 września 2015 r. Powyższa ustawa zmieniająca w art. 1 pkt. 3 w zakresie lit. a) i b) dokonała nowelizacji art. 23 ust. 2 i 4 ustawy w ten sposób, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Z kolei w art. 23 ust. 4 wskazano, że decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Ustawodawca zmienił więc komentowany przepis poprzez wyraźne wskazanie, że w razie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ wydaje jedną decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń oraz o zobowiązaniu do ich zwrotu. W ten sposób od dnia 18 września 2015 r. w systemie prawnym powstała jedna sprawa administracyjna w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą organy mają obowiązek rozstrzygać w drodze wydania jednej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2597/16, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ właściwy uzna, że zaistniał stan faktyczny mieszczący się w definicji art. 2 ust. 7 ustawy, tj. w definicji świadczenia nienależnie pobranego, zobligowany jest wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia i zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, a następnie po przeprowadzeniu tego postępowania wydać decyzję, którą rozstrzygnie czy dane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiąże stronę do zwrotu tego świadczenia, co bezspornie wynika z art. 23 ust. 2 i 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 września 2015 r. Powyższa konkluzja ma swoje źródło również w treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 3584, s. 14), zgodnie z którym komentowana ustawa doprecyzowuje przepisy art. 23 ust. 2 i 4 ustawy w taki sposób, że wyraźnie z nich wynika, iż w przypadku nienależnie pobranych świadczeń wydawana jest jedna decyzja, w której rozstrzyga się zarówno o wysokości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, jak i o ich zwrocie. W treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wyraźnie zaakcentowano, iż proponowane zmiany są niezbędne z powodu konieczności ujednolicenia procesu przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego z uwagi na różną praktykę organów realizujących tę ustawę i wątpliwości, jakie pojawiły się na tle posłużenia się przez ustawodawcę dwoma odmiennymi pojęciami, z których wywodzono rozgraniczenie pomiędzy decyzją ustalającą należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, a decyzją o ich zwrocie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał więc błędnej wykładni art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji z przyczyn proceduralnych (uregulowanie jedną decyzją kwestii świadczenia pobranego nienależnie i nałożenia obowiązku jego zwrotu), nie rozpatrzył ponownie sprawy co do jej istoty zgodnie z zasadami wyrażonymi w szczególności w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, albowiem narusza ona przepisy postępowania, tj. art. 15 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, a więc merytorycznie, ustosunkowując się przy tym do zarzutów podniesionych w odwołaniu.