II OSK 127/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 848/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie [...] Parku Krajobrazowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na rozporządzenie Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r., nr [...], w przedmiocie [...] Parku Krajobrazowego: I. stwierdził nieważność § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, II. w pozostałej części skargę oddalił. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Prokurator Regionalny w [...] wniósł do Sądu I instancji skargę na rozporządzenie Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r., nr [...] wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, dalej: u.o.p.) w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wydanemu rozporządzeniu Prokurator zarzucił naruszenie: - art. 16 ust. 4 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, polegające na braku uzgodnienia projektu rozporządzenia wojewody w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin, - art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p., polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą przez przyjęcie w § 3 ust. 4 i 5 rozporządzenia zapisów stanowiących modyfikację treści zakazów ustawowych. W związku z tak sformułowanym zarzutami, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. Prokurator Regionalny w [...] popierając skargę w całości podniósł, że § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia "budzi wątpliwości interpretacyjne poprzez odesłanie do gruntów rolnych, a nie do wieku drzew i krzewów w kontekście zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia". W uzasadnieniu wyroku z 25 października 2017 r. Sąd I instancji wskazał, że kwestionowanemu rozporządzeniu w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie można przypisać cech o charakterze prawotwórczym w zakresie tożsamym z "utworzeniem parku krajobrazowego". W części skargę Prokuratora Regionalnego w [...] Sąd I instancji oddalił. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżony § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. o treści "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych) nie dotyczy gruntów rolnych pokrytych samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat oraz miejsc wyznaczonych do prowadzenia czynnej ochrony przyrody" sprzeczny jest z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" (dalej: ZTP), stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W myśl § 6 ZTP, które zgodnie z § 143 ZTP, stosuje się odpowiednio do projektów wszystkich aktów prawa miejscowego, przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zasada ustanowiona w komentowanym przepisie jest zbieżna z zasadą określoności przepisów prawa, zaliczaną do zasad prawidłowej legislacji, wywodzonych przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawa). Według Sądu I instancji kwestionowany § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia narusza zasadę jasności tekstu prawnego na co zwróciła uwagę strona skarżąca. Sąd dokonując analizy zapisu § 3 ust. 4 w kontekście zapisu § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego rozporządzenia, podziela stanowisko strony skarżącej, że budzi on wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Sądu I instancji, Prokurator podniósł, że sposób sformułowania ww. przepisu zdaje się wskazywać, że wyłączenie od zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień nie dotyczy "gruntów rolnych" pokrytych samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że intencją prawodawcy było, jak wynika to z wyjaśnień składanych w toku postępowania, wyłączenie z zakazu, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt 3, drzew i krzewów w wieku do 15 lat, nie zaś wszystkich drzew i krzewów znajdujących się na gruntach rolnych pokrytych samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat. W tym stanie rzeczy, wobec możliwych, sprzecznych ze sobą interpretacji spornego przepisu Sąd I instancji uznając w tym zakresie skargę za zasadną, na podstawie "art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" stwierdził nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...]. W skardze kasacyjnej Sejmik Województwa [...] (skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r. pr. M. Ł. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (pkt I wyroku), zarzucając temu wyrokowi: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez ustalenie, że § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego budzi wątpliwości interpretacyjne i stwierdzenie nieważności uchwały w tej części, podczas gdy przepis ten jest jasny i nawet bez zastosowania reguł wykładni istnieje możliwość odkodowania zawartej w nim normy, a zatem rozporządzenie Wojewody nie naruszało prawa i skarga zasługiwała na oddalenie; z ostrożności skarżący kasacyjnie organ wskazał, że ewentualne naruszenie prawa przez Wojewodę przy stanowieniu ww. przepisu nie nastąpiło w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji w związku z § 143 i § 6 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez przyjęcie, że zasada określoności prawa zawarta w art. 2 Konstytucji oraz dyrektywy legislacyjne zawarte w Zasadach techniki prawodawczej wykluczają możliwość jakichkolwiek wątpliwości co do rozumienia przepisów prawa, podczas gdy przepisy te nie pozwalają na rozwiązania legislacyjne nielogiczne lub wewnętrznie sprzeczne, natomiast dopuszczalne jest stanowienie przepisów, w których ewentualne niejasności będą możliwe do usunięcia w drodze wykładni językowej lub celowościowej. W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (pkt 1 wyroku) i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; 2. zasądzenie od Skarbu Państwa - Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. Z ostrożności procesowej w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej Prokurator Regionalny w [...] wniósł o nieobciążanie kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji błędnie na str. 13 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że uznając skargę za zasadną we wskazanym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...]. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., a nie art. 151 p.p.s.a. reguluje stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a., gdyż stwierdził nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...]. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przepis rozporządzenia Wojewody, którego nieważność stwierdził Sąd I instancji stanowi, że wyłączenie spod zakazu niszczenia zadrzewień dotyczy gruntów rolnych pokrytych samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat oraz miejsc wyznaczonych do czynnej ochrony przyrody. Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że zastosowanie reguł wykładni językowej wskazuje, że aby wyłączyć zadrzewienie spod zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień, konieczne jest spełnienie dwóch warunków: zadrzewienie musi być zlokalizowane na gruncie rolnym i musi to być samosiew drzew lub krzewów w wieku do 15 lat. Skoro zakaz dotyczy niszczenia zadrzewień, to i wyjątek musi dotyczyć zadrzewień. Jeżeli ewentualne wątpliwości co do treści przepisu dają się usunąć w drodze wykładni, przepis nie jest sprzeczny z innymi, ani nielogiczny, to nie można stwierdzić, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Niespełnianie przez § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wymagań wynikających z § 6 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny. Przepisy rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą bowiem stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego aktu normatywnego (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., sygn. II OSK 22/12, LEX nr 1145573 oraz wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2705/16, LEX nr 2406421). Potwierdza to trafność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości biorąc pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17.