II OW 80/17

Dnia 26 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Mietków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Mietków a Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu w sprawie rozpatrzenia podania dotyczącego składowania obornika postanawia: wskazać Wójta Gminy Mietków jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy Mietków wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska (DWIOŚ) we Wrocławiu w sprawie rozpatrzenia podania P. G. w części dotyczącego składowania obornika na działce należącej do P. W., poprzez wskazanie DWIOŚ we Wrocławiu jako organu właściwego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 17 marca 2017 r. do Urzędu Gminy w Mietkowie wpłynęło pismo DWIOŚ we Wrocławiu, przekazujące według właściwości zawiadomienie skierowane przez P. G., dotyczące składowania obornika na działce nr [...] na granicy z działką nr [...],[...] obręb [...], gm. [...], oraz gromadzenia nieczystości ciekłych w nieszczelnym zbiorniku. W ocenie wnioskodawcy w myśl przepisów art. 32 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2017 r. poz. 668, Unin) Inspekcja Ochrony Środowiska przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o Inspekcji Ochrony Środowiska. Definicję nawozu i nawozu naturalnego reguluje natomiast art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 ww. ustawy. Zgodnie z ww. przepisami nawozy są to produkty przeznaczone do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych, którymi są nawozy mineralne, nawozy naturalne, nawozy organiczne i nawozy organiczno-mineralne. Jako nawozy naturalne wskazane są: obornik, gnojówka i gnojowica; pochodzące od zwierząt gospodarskich, w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, odchody, z wyjątkiem odchodów pszczół, bez dodatków innych substancji, guano. Ponadto, w ocenie tegoż organu, DWIOŚ przekazując sprawę Wójtowi Gminy Mietków, błędnie zakwalifikował zawiadomienie P. G., do działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego: skargi i wnioski. Pismo wnoszone przez P. G. winno być uznane za podanie wszczynające procedurę administracyjną. Przedmiotem bowiem wniosku mogą być wszelkie sprawy, które sprzyjają optymalizacji działania administracji. W doktrynie wskazuje się również, że wnioski dotyczą, przede wszystkim, zniesienia barier administracyjnych i szeroko rozumianego biurokratyzmu oraz podniesienia jakości działań podmiotów władzy publicznej. Pismo P. G. nie może być więc uznane za wniosek w rozumieniu przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego i przekazał ją do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W odpowiedzi na powyższy wniosek DWIOŚ we Wrocławiu stwierdził, że Inspekcja Ochrony Środowiska może kontrolować osobę fizyczną, w tym rolnika indywidualnego w zakresie określonym w art. 32 Unin, tylko w przypadku, gdy osoba ta korzysta ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie to wymaga pozwolenia. Z uwagi na to, że przechowywanie nawozów naturalnych nie wymaga pozwolenia, Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest uprawniona do kontroli rolników indywidualnych. Niezależnie od powyższego zauważa, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów z których wynikałyby specjalne obowiązki dotyczące przechowywania nawozów stałych np. obornika, z wyjątkiem wymogów nałożonych wyłącznie na gospodarstwa wielkotowarowe. Organem właściwym w sprawach z zakresu zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcami jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Kompetencje ww. organu określa art. 378 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm., uPoś). Powołany wyżej przepis nie stanowi jednak katalogu zamkniętego uprawnień nadanych wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta w zakresie ochrony środowiska. Przepis art. 363 uPoś stanowi bowiem wprost, że to "wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko". Możliwość nakazania wykonania określonych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko na podstawie art. 363 uPoś dotyczy każdego oddziaływania na środowisko bez względu na jego źródło i sposób korzystania. W obecnym stanie prawnym (obowiązującym od dnia 18 sierpnia 2007 r.) negatywne oddziaływanie na środowisko nie musi wynikać z eksploatacji instalacji. Wójt może więc nałożyć w drodze decyzji na osobę fizyczną obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko także w przypadku, gdy oddziaływania to nie wynika z eksploatacji instalacji. Ponadto wskazuje DWIOŚ we Wrocławiu, że zgodnie z ogólna regułą zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., Usg) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przechowywanie nawozu naturalnego w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz zasadami współżycia sąsiedzkiego powoduje uciążliwości zapachowe i estetyczne dla społeczności lokalnej. Wobec powyższego DWIOŚ we Wrocławiu podtrzymuje swoje stanowisko, że organem właściwym do przeprowadzenia kontroli lub podjęcia interwencji w sprawie przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozu naturalnego przez osobę fizyczną jest organ gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt Gminy Mietków, jak i DWIOŚ we Wrocławiu uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku P. G. dotyczącego składowania obornika na działce nr [...] na granicy z działkami nr [...],[...] [...] obręb [...], gm. [...], oraz gromadzenia nieczystości ciekłych w nieszczelnym zbiorniku. Zgodnie z art. 363 ust. 1 uPoś, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przepisy art. 362 ust. 2-5 uPoś stosuje się odpowiednio (art. 363 ust. 2 uPoś). Zgodnie zaś z art. 379 ust. 1 i 5 ww. ustawy marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Organy te występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzą naruszenie przez podmiot kontrolowany przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przy podejmowaniu interwencji wynikających z uciążliwości związanej z oddziaływaniem pryzmy obornika na środowisko gmina może wykorzystywać uprawnienia kontrolne wynikające z art. 379 uPoś oraz art. 363 tej ustawy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Uciążliwości związane ze składowaniem obornika np. w nieodpowiednim miejscu niewątpliwie mogą stanowić uciążliwości dla środowiska, co w konsekwencji wskazuje na kompetencję organu gminy. W judykaturze wskazuje się na źródło tej kompetencji w art. 363 uPoś niezależnie np. od uprawnień organów nadzoru budowlanego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., II OW 23/11, LEX nr 1081973), czy charakteru źródła negatywnego oddziaływania na środowisko (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., II OW 147/14, LEX nr 1646236). Niewątpliwie źródłowe podanie P. G. nawiązuje do uprzednio podejmowanej przez nią próby interwencji, a w której wskazywano na zmiany w środowisku, jakie wywoływać ma składowanie obornika i wypompowywania ścieków bytowo-gospodarczych. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 363 ust. 1 uPoś organem właściwym do podjęcia działań w sprawie objętej ww. wnioskiem jest zatem Wójt Gminy Mietków. Rzeczą organu wykonawczego gminy jest bowiem przeprowadzenie postępowania, w którym dojdzie do ustalenia czy rzeczywiście w zgłoszonym przypadku ma miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko, jeżeli tak to jaka jest skala tego oddziaływania. Od tych ustaleń będzie zależał dalszy tok postępowania w sprawie. W odniesieniu zaś do argumentacji Wójta Gminy Mietków wskazującego na art. 32 Unin i w nim upatrującego kompetencji DWIOŚ we Wrocławiu, przyjdzie uznać to stanowisko za nieprawidłowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi uwzględniać stan prawa z daty podejmowania własnego postanowienia. Art. 32 Unin został zmieniony przez art. 506 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz.1566, uPw) ze skutkiem od dnia 24 sierpnia 2017 r. (por. art. 574 pkt 1 uPw), zatem już po wniesienie wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obecnie art. 32 Unin stanowi, że: "ust. 1. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o Inspekcji Ochrony Środowiska. ust. 2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, polega na sprawdzeniu podmiotów stosujących i przechowujących nawozy i środki wspomagające uprawę roślin oraz jest przeprowadzana w oparciu o coroczną analizę ryzyka albo na wniosek zainteresowanych podmiotów. ust. 3. Do podmiotów, o których mowa w ust. 2, niebędących przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), przepisy rozdziału 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio. ust. 4. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest uprawniony do wykorzystania danych zgromadzonych w ewidencji gospodarstw rolnych, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807 i 1419, z 2016 r. poz. 1605 oraz z 2017 r. poz. 5 i 624), na potrzeby realizacji zadań określonych w ust. 1. ust. 5. Dane, o których mowa w ust. 4, są udostępniane nieodpłatnie, na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. ust. 6. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma dostęp do danych, o których mowa w ust. 4, i wykorzystuje udostępnione dane do realizacji zadań określonych w ust. 1. ust. 7. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska w ramach prowadzonej przez siebie kontroli może powierzyć wykonanie badań agrochemicznych okręgowej stacji chemiczno-rolniczej". Z przywołanego powyżej art. 32 ust. 1 Unin wynika, że kompetencje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska dotyczą kontroli przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, zaś z ust. 2 wynika, że kontrola ta jest przeprowadzana m. in. na wniosek "zainteresowanych podmiotów". Rzecz jednak w tym, że kwestie przechowywania nawozów unormowane zostały w rozdziale 4 Unin "Przewóz i przechowywanie nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin". W rozdziale tym do dnia 24 sierpnia 2017 r. znajdował się art. 25 Unin, którym normowano sposób przechowywania gnojówki i gnojowicy, a także innych nawozów naturalnych. W art. 26 ust. 2 Unin określano, że "Podmioty, o których mowa w art. 18 ust. 1, przechowują nawozy naturalne, inne niż wymienione w ust. 1, na nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu". Cały art. 25 Unin został skreślony z mocą od 24 sierpnia 2017 r. przepisem art. 506 pkt 4 uPw. To w uPw określa się obecnie podstawy do wydania przepisów, z których wynikać ma m. in. "określenie warunków przechowywania odchodów zwierzęcych, w tym powierzchni i pojemności urządzeń do ich przechowywania" (art. 106 ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 2 pkt pkt 1 lit. d) uPw). Przepisami tymi ma być rozporządzenie Rady Ministrów. Rzecz w tym, że takiego rozporządzenia nie wydano, zatem brak jest podstaw, aby Inspekcji Ochrony Środowiska do której ma należeć kompetencja w zakresie "kontroli stosowania programu działań przez podmioty prowadzące produkcję rolną" (art. 108 ust. 1 uPw) można było aktualnie przypisać właściwość do podjęcia działań w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.