III SA/Gd 1089/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. A. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 5 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia 5 października 2016 r., znak [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w C. – B. A., z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jako podstawę wydania zarządzenia wskazano art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016, poz. 446). Na podstawie ustalonych w sprawie okoliczności organ nadzoru wskazał, że B. A. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miejskiej w C., co pozostaje w kolizji z regulacją art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2016 r., poz.446). W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wskazano, że B. A. został wybrany radnym Rady Miejskiej w C. w wyborach przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2014 r. i jako radny złożył ślubowanie na I sesji Rady Miejskiej w C. w dniu 1 grudnia 2014 r. Jednocześnie B. A. prowadzi działalność rolniczą w formie gospodarstwa rolnego. W prowadzonej działalności wykorzystuje zaś także dzierżawione od Gminy C. grunty tj. położone w obrębie wsi M. dwie działki o powierzchni 1, 8 ha oraz 2,7 ha. Grunty są dzierżawione na podstawie umów zawartych z Gminą C., reprezentowaną przez Burmistrza C. w 2011 r. Obie umowy zawarte zostały na czas oznaczony - do dnia 30 września 2026 r. Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, (w tym zgodnie z uchwałą z dnia 2 kwietnia 2007 r., podjętą w składzie 7 sędziów NSA w sprawie sygn. akt II OPS 1/7) prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego w wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w innych, wskazanych w zarządzeniu, wyrokach. Wobec zaistnienia przesłanki, określonej w art. 383 §1 pkt. 5 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którą wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej działalności (w tym przypadku - działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy) konieczne stało się wydanie zarządzenia zastępczego, bowiem pomimo wystosowanego przez Wojewodę [...] wezwania (pismem z dnia 15 czerwca 2016 r.), Rada Miejska w C. nie podjęła w wymaganym terminie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego B. A.. B. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyżej opisane zarządzenie zastępcze Wojewody [...]ego. W skardze wyjaśniono, iż skarżący nie kwestionuje ustalenia, że dzierżawi wskazane w Zarządzeniu grunty od Gminy C.. Podkreślił jednak, że nie dzierżawi ich na zasadach preferencyjnych, a zawarte w 2011 r. umowy stanowiły kontynuację umów zawieranych przez skarżącego z Gminą już od 1993 r. i zawsze na takich samych warunkach jakie stosowano wobec innych dzierżawców. Jednocześnie areał dzierżawionych gruntów jest niewielki w stosunku do gruntów stanowiących własność skarżącego i wykorzystywanych w gospodarstwie rolnym, a ewentualne wypowiedzenie przez skarżącego umowy dzierżawy gruntów należących do gminy przed ustalonym czasem, spowodowałoby konieczność zwrotu pięcioletnich dopłat uzyskanych z funduszu programu rolnośrodowiskowego ARiMR. Skarżący zarzucił organowi nadzoru, że przed podjęciem zarządzenia zastępczego nie wzięto pod uwagę ww. okoliczności faktycznych, w szczególności zaś - nie wskazano, w jaki sposób i czy w ogóle, w realiach przedmiotowej sprawy istnieje możliwość, by skarżący mógł nadużyć swojej pozycji radnego przy wykonywaniu umowy dzierżawy lub, by w świadomości społecznej mogło powstać przekonanie o takiej możliwości. W skardze podniesiono również, że żaden przepis prawa nie stanowi wprost, iż działalność rolnicza jest działalnością gospodarczą. Wykładnia tych pojęć, dokonana w uchwale NSA w sprawie II OPS 1/7 jest zaś wiążąca jedynie dla sądów administracyjnych, a nie - dla innych podmiotów stosujących prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewoda podkreślił, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego B. A.. Radny niewątpliwie dzierżawi grunty stanowiące własność Gminy C. i wykorzystuje je w prowadzonej działalności gospodarczej (rolniczej). Zakaz z art. 24f ust. 1 cyt. ustawy ma zaś charakter bezwzględny i nie pozwala na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności w zależności od konkretnej sprawy. W piśmie procesowym złożonym w dniu rozprawy ( 23 marca 2017 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie z urzędu postępowania przed sądem do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnień prawnych przedstawionych w piśmie, a mianowicie: czy rolnik prowadzący gospodarstwo rolne w każdym przypadku prowadzi działalność gospodarczą w odniesieniu do normy zawartej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8.02.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) i – czy przy wydawaniu zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) w zw. z art. 383 § 1 pkt. 5 kodeksu wyborczego, Wojewoda zobowiązany jest stosować bezwzględnie uregulowania zawarte w kpa, służące przestrzeganiu praworządności i interesu prawnego radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r., poz. 1068.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Na wstępie – w nawiązaniu do wniosków i zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z dnia 23 marca 2017 r. (data wpływu) wyjaśnić należy, że jedna z kwestii przedstawionych w piśmie,( jako wymagająca zajęcia uprzedniego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny) była już przedmiotem rozważań tego Sądu, a ponieważ konkluzje wynikające z treści tych wyjaśnień sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie istniała potrzeba zawieszania postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi B. A. – co dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego /..../ jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W szczególności w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 Sąd ten stwierdził, że, cyt.: "prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.). Natomiast odpowiedzi na drugie z przedstawionych w piśmie pytań należy szukać w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, której art. 98a ust. 2 nie odsyła do stosowania przepisów k.p.a.; wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g., zatem – brak podstaw, by przy wydawaniu zarządzenia zastępczego można było stawiać zarzuty o naruszaniu przez organ nadzoru przepisów kpa. Również ta problematyka była przedmiotem rozważań w licznych orzeczeniach sadów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego, ( por. np. wyrok NSA z dn. 14.12.2010 r., w sprawie sygn. akt II OSK 2055/10) co czyni zbędnym ponowne rozważanie podniesionych kwestii in abstracto. Powracając do realiów rozpatrywanej sprawy przyjąć należy, że stan faktyczny, ustalony w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonego aktu, a w szczególności fakty, że skarżący B. A. jest radnym Rady Miejskiej w C., wybranym w wyborach przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2014 r., a jednocześnie – właścicielem prowadzącym gospodarstwo rolne na areale, w skład którego wchodzą również grunty rolne stanowiące własność Gminy C., położone we wsi M., woj. [...], zostały ustalone w sposób bezsporny. Faktów tych skarżący nie kwestionuje, aktualną dzierżawę gruntów gminnych potwierdzają dwie umowy dzierżawy, dołączone również do skargi, wśród innych, dokumentujących ciągłość ich używania. Ustalenie, że radny prowadzi gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów należących do gminy, w której uzyskał mandat i działalności tej nie zaprzestał w ustawowym terminie, prowadzi do wniosku, że zachodzą przesłanki określone w art. 24f ust.1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W ustępie 1a cytowanego przepisu postanowiono, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust.1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art.383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust 6. W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewody [...] szczegółowo wyjaśniono, odnosząc się do wątpliwości skarżącego, podnoszonych niejako ponownie w skardze, że prowadzenie działalności rolniczej należy uznać za prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Ocenę tę sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, mając również na uwadze konsekwentne w tym względzie wyjaśnienia zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z umów dzierżawy gruntów rolnych, położonych na terenie wsi M., zapisanych w ewidencji gruntu obrębu M. i oznaczanych odpowiednio nr ewidencyjnymi [...] o pow.1,8050 ha i [...] o łącznej pow. 2,7 ha wynika, że umowy dzierżawy zostały zawarte na czas oznaczony do dnia 30 września 2026 r. Przedłożone przez skarżącego umowy dokumentują, że prawdą jest, iż aktualnie obowiązujące umowy stanowią kontynuację umów zawartych wcześniej, przed objęciem przez skarżącego mandatu radnego. Niemniej jednak umowy nie zostały przez skarżącego wypowiedziane ani wcześniej, to znaczy - przed ubieganiem się o mandat radnego, ani też - w zakreślonym ustawą terminie, co oznacza, że skarżący jako dzierżawca gruntów był uprawniony do przedłużania zawartych umów w razie zamiaru dalszego używania i pobierania pożytków z gruntów. Oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej nie mieli prawa do użytkowania mienia gminnego na zasadach równorzędnych z uprawnieniami skarżącego, jako dzierżawcy. Oceny tej nie zmienia zarzut skarżącego, że stawki czynszu dzierżawnego nie odbiegają od stawek stosowanych w odniesieniu do innych dzierżawców. W wyroku z dnia 25 marca 2014 r., w sprawie sygn. akt II OSK 415/14, Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że jeżeli radny zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej jej własność, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, a w czasie trwania umowy dzierżawy gmina nie mogła bez rozwiązania tej umowy zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, należy uznać, że w tych okolicznościach została spełniona norma określona w art. 24f ust. 1 u.s.g., a użytkowane przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności. Przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia Wojewoda [...] ustalił również, że skarżący prowadzi działalność rolniczą w formie gospodarstwa rolnego w miejscowości R., gmina C., REGON [...] NIP[...], , a zgodnie z wpisem w rejestrze REGON przeważającą działalnością wg polskiej klasyfikacji działalności (PKD) są uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą bydła – działalność mieszana (k-1 akt adm.). Podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzało wystąpienie Wojewody [...] - w dniu 30 maja 2016 r. - do Rady Miejskiej w C., ze wskazaniem, że prowadzenie przez radnego – skarżącego B. A. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego powoduje, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt. 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy ( Dz. U. z 2011r., nr 21, poz.112 ze zm.) mandat radnego wygasa wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia tego mandatu z prowadzeniem określonej działalności, a wygaśnięcie mandatu z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wobec zajęcia przez Radę Gminy C. stanowiska o braku przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego mandatu ( oświadczenie Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia 23 czerwca 2016 r.- w aktach adm.) Wojewoda wezwał Radę Miejska w C. w trybie art. 98a ust. 1 o samorządzie gminnym do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącego, a po bezskutecznym upływie wskazanego terminu, zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego ( oba pisma w aktach adm.). W konsekwencji przedstawionych faktów - w ocenie sądu w składzie orzekającym - Wojewoda [...] miał podstawy do zastosowania art. 98a u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę B. A., jako nieuzasadnioną, oddalił na podstawie art. 151 cyt. na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.