II OSK 415/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 884/13 w sprawie ze skargi K. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 884/13 oddalił skargę K. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewoda Warmińsko-Mazurski zarządzeniem zastępczym z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190) oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy R. – skarżącego. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ nadzoru powziął wiadomość, iż skarżący wraz z K. W. i A. W. – jako wspólnikami spółki cywilnej [...] - wydzierżawił grunt gminny o powierzchni 360 m2 na podstawie umowy z dnia [...] marca 2013 r. z przeznaczeniem pod parking-postój dla pojazdów korzystających z usług prowadzonych przez Market [...] S.C. [...]. W związku z tym stwierdzono, że wyczerpana została dyspozycja art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności – skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ nadzoru wskazał, że zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności gospodarczej obowiązuje bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny, gdyż ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystywaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wskazano, że pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. Jednakże w przepisanym terminie 30-dniowym od otrzymania tego wezwania rada nie podjęła uchwały. W związku z tym Wojewoda wydał przedmiotowe zarządzenie zastępcze po uprzednim zawiadomieniu Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzania zastępczego. Na to zarządzenie zastępcze skargę wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, podczas gdy okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż w prowadzonej przez siebie działalności radny wykorzystywał majątek komunalny gminy. Wniósł o uchylenie zakwestionowanego zarządzenia zastępczego w całości. Skarżący podniósł, że przedmiotowy plac, będący własnością gminy, znajduje się obok budynku sklepu, należącej do spółki cywilnej, której jest wspólnikiem i był dzierżawiony w latach 2006-2009. W ramach tej dzierżawy spółka go zagospodarowała. Następnie w czasie jego pierwszej kadencji radnego nie było żadnej umowy między spółką a gminą dotyczącą tego placu. Podał, że zarówno wtedy, jak i obecnie jest to parking publiczny, nie jest ogrodzony, ani wydzielony z ogólnie dostępnej przestrzeni. Wyjaśnił obszernie w jakich okolicznościach doszło do podpisania przez niego umów dzierżawy. Podał, że treść tych umów była przygotowana przez pracownika Urzędu Gminy i wcześniej podpisana przez Wójta, a on ją podpisał na ich polecenie. W związku tym działał w zaufaniu do urzędnika i wójta. Podał, że osoby te wiedziały że jest radnym i wspólnikiem spółki cywilnej, doskonale znają – w przeciwieństwie do radnego, który sprawuje mandat pierwszą kadencję – zakazy i obostrzenia dotyczące radnych. W związku z tym w jego ocenie działania te zostały podjęte celem pozbawienia mandatu niewygodnego radnego. Ponadto skarżący wskazał na konieczność uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym reguł wykładni funkcjonalnej i celowościowej, zgodnie z którymi należałoby uznać, iż przepis ten jest przepisem tzw. antykorupcyjnym. Wprowadzenie bowiem przepisów ograniczających swobodę działalności gospodarczej miało na celu stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez organ stanowiący gminy i wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia komunalnego przez osoby wchodzące w skład tego organu. Celem tych regulacji miała być ochrona interesu publicznego, polegająca na zapobieganiu sytuacjom, w których radni, jako osoby piastujące stanowiska publiczne, mogliby angażować się w sytuacje mogące wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności, czy też uczciwości. Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka – w ocenie skarżącego - nie mogła mieć miejsca, gdyż korzystając w prowadzonej działalności gospodarczej z zagospodarowanej przez siebie (kilka lat wstecz, zanim zaczął sprawować mandat radnego) działki gminnej, nie miał możliwości naruszenia interesu publicznego, czyli wykorzystywania swojej pozycji, jako radnego dla osiągnięcia własnych korzyści, z naruszeniem praw innych członów wspólnoty gminnej. Dlatego też, jak wskazał, brak było podstaw do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia wykonywanego przez niego mandatu radnego. Ponadto skarżący przedstawił swoje ogólne wątpliwości dotyczące działań podejmowanych przez Wójta w różnych sprawach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Podniesiono, że dla naruszenia zakazu art. 24f ust. 1 u.s.g. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy, czy nie, czy wiąże się z uzyskaniem dochodu, czy jest (była) wykonywana samodzielnie, czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego, czy też nie, czy była działaniem ciągłym czy jednorazowym. Nie ma również znaczenia, czy wykorzystując mienie komunalne radny uzyskał korzyść. Powołany przepis nie wprowadza bowiem bezpośredniego związku funkcjonalnego pomiędzy wykorzystywaniem mienia komunalnego a prowadzoną działalnością. Na rozprawie skarżący złożył do akt sprawy aneks do umowy spółki cywilnej z dnia [...] października 2013 r., na mocy której, wystąpił z ww. spółki cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, wskazując na wyraźną regulację art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wprowadzając taki zakaz ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystywaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wskazał, że skoro u.s.g. nie zawiera definicji pojęcia "działalność gospodarcza" sięgnąć trzeba do art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz .U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Sąd stwierdził, że użycie w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym przez ustawodawcę pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek, szersze od pojęcia przedsiębiorcy, świadczy iż zamiarem było objęcie zakazem wszelkich form działalności gospodarczej radnego, prowadzonej na własny rachunek. Nie są przy tym ważne okoliczności korzystania z tego mienia, gdyż wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego. Nie ma też znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie oraz że wystąpił on ze spółki już po wydaniu zarządzenia. W dniu wydania zarządzenia był wspólnikiem spółki cywilnej, która wydzierżawiła grunt gminny na podstawie umowy, z przeznaczeniem pod parking-postój dla pojazdów korzystających z usług prowadzonych przez należący do niego market, a zatem wydanie ww. zarządzenia było konieczne. Bez wpływu na sprawę pozostaje w ocenie sądu to, że z parkingu korzystali nie tylko klienci marketu. Ponadto, wystarczająca jest sama potencjalna możliwość wykorzystywania mienia gminnego. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 24 f ust. 1 w zw. z 98a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na zarządzenie zastępcze, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż uznanie przez Wojewodę, że radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem majątku komunalnego Gminy i w konsekwencji wydanie przez ten organ administracji zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a które winno skutkować uchyleniem w całości zarządzenia zastępczego; 2. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 24 f ust. 1 w zw. z 98a ust.2 u.s.g. w zw. z art. 190 ust.l pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem majątku komunalnego gminy, podczas gdy okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają przyjąć, iż w prowadzonej przez siebie działalności radny wykorzystywał majątek komunalny tejże gminy. Wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarządzenia zastępczego wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo historię sprawy. Wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach i stwierdził, że interpretacja dokonana przez organ może prowadzić do sytuacji ukrywania działalności gospodarczej radnych i prowadzenia ich oficjalnie w dozwolonych formach. Odpłatność nie jest kryterium przesądzającym o wykorzystaniu mienia publicznego. Należy uwzględnić cel wprowadzonego zakazu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że znaczenie ma sprawie ma tylko okoliczność faktycznego władania majątkiem gminy w celach prowadzonej działalności gospodarczej. Nie ma natomiast znaczenia czy osiągnął on korzyść majątkową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz.270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Jako naruszenie prawa procesowego wskazano art.148 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aczkolwiek nie wskazano na czym to naruszenie miałoby polegać. Zgodnie z bowiem powołanym art.148 sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem skargi do sądu nie wniosła jednostka samorządu terytorialnego, ale skarżący K. W. Z kolei powoływane w zarzutach naruszenia przepisów postępowania art.24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.190 ust.1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów , sejmików województw mają charakter materialnoprawny Przepis art.24f ust.1 wprowadza ustawowe zakazy łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych odrębnymi przepisami funkcji lub działalności , zaś powołany art.190 ust.1 pkt 2a określa skutki materialnoprawne tego naruszenia. Nie doszło również do naruszenia art.98a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, jest rzeczą niesporną, że wojewoda wezwał radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w terminie 30 dni jednak uchwała nie została podjęta, stąd też wojewoda wydał zarządzenie zastępcze. Wskazanie wyłącznie art. 151 p.p.s.a. jako naruszenie prawa procesowego nie może być wystarczające do podważenia wyroku. Rozstrzygnięcie oddalające skargę nie jest następstwem zastosowania wskazanego art. 151. Zastosowanie tego przepisu stanowi skutek procesu myślowego, poprzedzającego wydanie wyroku. Innymi słowy, błędne rozstrzygnięcie jest jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu przez sąd administracyjny funkcji kontroli legalności kwestionowanych decyzji. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano powołane już wyżej przepisy art. 24f ust.1 w zw. z art.98a ust.2 w zw. z art.190 ust.1 pkt 2a oraz art.16 ust.2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy, przez błędne uznanie, że radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem majątku komunalnego. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawiono stosunki funkcjonujące w gminie, genezę sporu jaki powstał pomiędzy skarżącym a wójtem, w tym motywy, które spowodowały, że doszło do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gminnej z skarżącym. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że podniesione okoliczności faktyczne nie mogą rzutować na ocenę prawną zawartej umowy dzierżawy. Fakt, zawarcia przedmiotowej umowy jest bezsporny, umowa ta jako czynność cywilnoprawna nie była obarczona wadami czynności cywilnoprawnej określonymi w kodeksie cywilnym, skarżący na te wady nigdy nie wskazywał. Zawarcie tej umowy było być może skutkiem nieznajomości prawa, ale ta okoliczność nie może wpływać na ocenę prawną powstałej sytuacji faktycznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie powoływany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 1 października 2013r. ( w skardze błędnie podano z dnia 2 września 2013r.) w sprawie o sygn.akt II OSK 2255/13 zapadł na tle istotnie odmiennego stanu faktycznego, stąd też pogląd prawny w nim wyrażony nie mógł być przydatny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Warto zaznaczyć, że w sprawie tej radny prowadzący Wydawnictwo Muzyczne [...] współpracował z domem kultury, a współpraca ta polegała na realizacji dla dzieci i młodzieży zajęć muzycznych, warsztatów, prób, jak również na prowadzeniu prób z zespołem muzycznym działającym przy muzeum. Zajęcia te odbywały w budynku domu kultury i budynku muzeum, które korzystały z tych budynków na podstawie bezterminowej umowy użyczenia zawartej z Gminą, która jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Zarówno wspomniany dom kultury jak i muzeum miały status samorządowych instytucji kultury w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz.U. 2012.406). Zgodnie z art.14 powołanej ustawy instytucje kultury uzyskują osobowość prawną , z urzędu podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez organizatora i z chwilą wpisu mogą rozpocząć działalność. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art. 24 i 25 ( dotyczących likwidowanej instytucji kultury ). Umowy zawarte z samorządowymi instytucjami kultury dotyczyły prowadzenia różnego rodzaju zajęć muzycznych. Natomiast skarżący nie uzyskał żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości ani bezpośrednio od gminy, ani pośrednio od gminnych instytucji kultury, nieruchomości te nie były miejscem w których była prowadzona działalność gospodarcza przez skarżącego. Nieruchomości stanowiące własność gminy nadal były przedmiotem umów użyczenia zawartych z samorządowymi instytucjami kultury. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy. Tym samym skarżący uzyskał tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej. w czasie trwania umowy dzierżawy gmina, bez rozwiązania tej umowy, nie mogła zawierać z innymi podmiotami np. umów dzierżawy, użyczenia, a zatem w czasie trwania umowy dzierżawy, to dzierżawca faktycznie korzysta z przedmiotu dzierżawy a nie wydzierżawiający. Skarżący wraz z K. W. i A. W. wydzierżawił grunt gminny o powierzchni 360 m2 na podstawie umowy z dnia [...] marca 2013 r. z przeznaczeniem pod parking-postój dla pojazdów korzystających z usług prowadzonych przez Market [...] S.C. [...]. Tak więc zarówno lokalizacja dzierżawionej nieruchomości jak i sposób jej wykorzystywania pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, jaką jest prowadzenie Marketu [...]. Fakt, że na parkingu tym mogły również parkować osoby nie korzystające z Marketu [...] nie ma znaczenia prawnego dla oceny powyższej sytuacji. Tym samym w okolicznościach faktycznych tej sprawy została spełniona norma określona w art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego został określony w art.190 ust.1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów , sejmików województw. Tym samym podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły być uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.