II SA/Ol 884/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013r. sprawy ze skargi K. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia "[...]", na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190) oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy "[...]" – K. W. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ nadzoru powziął wiadomość, iż K. W., radny Rady Gminy "[...]", wraz z K. W. i A. W. - jako wspólnikami spółki cywilnej ,,[...]" - wydzierżawił grunt gminny o powierzchni "[...]" na podstawie umowy z dnia "[...]" z przeznaczeniem pod parking-postój dla pojazdów korzystających z usług prowadzonych przez Market ,,[...]" K. W., A. W., K. W. W związku z tym stwierdzono, że wyczerpana została dyspozycja art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności - skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Powołując się na orzecznictwo ądowoadministracyjne organ nadzoru wskazał, że zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności gospodarczej obowiązuje bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny, gdyż ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystywaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wskazano, że pismem z dnia "[...]" Wojewoda wezwał Radę Gminy "[...]" do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego K. W. Jednakże w przepisanym terminie 30-dniowym od otrzymania tego wezwania rada nie podjęła uchwały. W związku z tym Wojewoda wydał przedmiotowe zarządzenie zastępcze po uprzednim zawiadomieniu (pismem z dnia "[...]") Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzania zastępczego. Na powyższe zarządzenie zastępcze skargę do tut. Sądu wniósł K. W., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego wskutek błędnego uznania, iż radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem majątku komunalnego gminy "[...]", podczas gdy okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż w prowadzonej przez siebie działalności radny wykorzystywał majątek komunalny gminy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zakwestionowanego zarządzenia zastępczego w całości. Skarżący podniósł, że przedmiotowy plac, będący własnością gminy, znajduje się obok budynku sklepu, należącej do spółki cywilnej, której jest wspólnikiem i był dzierżawiony w latach "[...]". W ramach tej dzierżawy spółka go zagospodarowała. Następnie w czasie jego pierwszej kadencji radnego nie było żadnej umowy między spółką a gminą dotyczącą tego placu. Podał, że zarówno wtedy, jak i obecnie jest to parking publiczny, nie jest ogrodzony, ani wydzielony z ogólnie dostępnej przestrzeni. Wyjaśnił obszernie w jakich okolicznościach doszło do podpisania przez niego umów dzierżawy. Podał, że treść tych umów była przygotowana pracownika Urzędu Gminy i wcześniej podpisana przez Wójta, a on ją podpisał na ich polecenie. W związku tym działał w zaufaniu do urzędnika i wójta. Podał, że osoby te wiedziały że jest radnym i wspólnikiem spółki cywilnej, doskonale znają – w przeciwieństwie do radnego, który sprawuje mandat pierwszą kadencję – zakazy i obostrzenia dotyczące radnych. W związku z tym w jego ocenie działania te zostały podjęte celem pozbawienia mandatu niewygodnego radnego. Ponadto skarżący wskazał na konieczność uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym reguł wykładni funkcjonalnej i celowościowej, zgodnie z którymi należałoby uznać, iż przepis ten jest przepisem tzw. antykorupcyjnym. Wprowadzenie bowiem przepisów ograniczających swobodę działalności gospodarczej miało na celu stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez organ stanowiący gminy i wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia komunalnego przez osoby wchodzące w skład tego organu. Celem tych regulacji miała być ochrona interesu publicznego, polegająca na zapobieganiu sytuacjom, w których radni, jako osoby piastujące stanowiska publiczne, mogliby angażować się w sytuacje mogące wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności, czy też uczciwości. Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka - w ocenie skarżącego - nie mogła mieć miejsca, gdyż korzystając w prowadzonej działalności gospodarczej z zagospodarowanej przez siebie (kilka lat wstecz, zanim zaczął sprawować mandat radnego) działki gminnej, nie miał możliwości naruszenia interesu publicznego, czyli wykorzystywania swojej pozycji, jako radnego dla osiągnięcia własnych korzyści, z naruszeniem praw innych członów wspólnoty gminnej. Dlatego też, jak wskazał, brak było podstaw do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia wykonywanego przez niego mandatu radnego. Ponadto skarżący przedstawił swoje ogólne wątpliwości dotyczące działań podejmowanych przez Wójta w różnych sprawach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Podniesiono, że dla naruszenia zakazu art. 24f ust. 1 u.s.g. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy, czy nie, czy wiąże się z uzyskaniem dochodu, czy jest (była) wykonywana samodzielnie, czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego, czy też nie, czy była działaniem ciągłym czy jednorazowym. Nie ma również znaczenia, czy wykorzystując mienie komunalne radny uzyskał korzyść. Powołany przepis nie wprowadza bowiem bezpośredniego związku funkcjonalnego pomiędzy wykorzystywaniem mienia komunalnego a prowadzoną działalnością. Na rozprawie przed tut. Sądem skarżący złożył do akt sprawy aneks do umowy spółki cywilnej z dnia "[...]", na mocy której, wystąpił ze spółki cywilnej prowadzącej działalność pod nazwą: "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Stosownie do z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594) wyraźnie stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przede wszystkim należy wskazać, iż ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wprowadzając taki zakaz ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystywaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji pojęcia "działalność gospodarcza". Ustalając, zatem znaczenie tego pojęcia należy odwołać się do reguł wykładni systemowej, a więc sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz .U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przy czym jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005r. (sygn. akt OSK 1149/04, dostępne w Internecie) użycie w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym przez ustawodawcę pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek, szersze od pojęcia przedsiębiorcy, świadczy iż zamiarem było objęcie zakazem wszelkich form działalności gospodarczej radnego, prowadzonej na własny rachunek. Ponadto podnieść należy, że wykorzystywanie mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wiąże się ani ze stosunkiem prawno-rzeczowym, ani ze stosunkiem zobowiązaniowym, ani z odpłatnością czy korzystaniem pod tytułem darmym. Nie jest w tym przepisie też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Ustawa nie mówi o wyłącznym wykorzystywaniu mienia komunalnego przez radnego, a jedynie o wykorzystywaniu (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt III SA/Gd 280/11, LEX nr 1153889). Także w wyroku z dnia 1 lipca 2010r. (sygn. akt II OSK 921/10, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż K. W. – radny Rady Gminy "[...]" był - na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego – wspólnikiem spółki cywilnej wraz z K. W. i A. W. Spółka ta wydzierżawiła grunt gminny o powierzchni "[...]" na podstawie umowy z dnia "[...]" z przeznaczeniem pod parking-postój dla pojazdów korzystających z usług prowadzonych przez Market ,,[...]" K. W., A. W., K. W. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący naruszył zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym zaistniała podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu. W świetle powyższych wywodów nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że dzierżawiony od gminy plac służy nie tylko klientom marketu "[...]". Umowa dzierżawy zawarta została ze spółką. Zatem sposób jej wykorzystywania przez spółkę zależy tylko od woli wspólników i nie może wpływać na ustalenie, ze spółka korzysta z mienia komunalnego. Nie są też zasadne zarzuty dotyczące okoliczności podpisania umowy. Nie można bowiem uznać, że podpisując umowę skarżący wykonywał jedynie polecenie, skoro ani wójt, ani tym bardziej pracownik urzędu, nie są pracodawcami skarżącego. Zatem nie ma on obowiązku podpisywania przedkładanych przez nich dokumentów. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, to on jako radny - a zatem członek organu kolegialnego tworzącego akty prawne obowiązujące na terenie gminy - a nie pracownik urzędu, winien znać zakres swoich praw i obowiązków, a także obostrzenia jakie są z związane z wykonywaniem mandatu radnego. Nie może zatem przerzucać odpowiedzialności za brak znajomości prawa na inne osoby. Nie można także podzielić argumentacji skarżącego, że w jego przypadku nie można mówić o wykorzystywaniu mienia komunalnego dla osiągnięcia własnych korzyści, a przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny. Należy bowiem wyjaśnić, że wprawdzie faktycznie celem wprowadzenia zakazu określonego w powołanym przepisie było ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów, jednakże wystarczające jest, aby taka możliwość istniała potencjalnie. Art. 24 f ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym został wprowadzony dla zachowania – z jednej strony - ochrony mienia publicznego przed wykorzystywaniem przez osoby, które sprawują mandat, a z drugiej strony – dla ochrony praw innych członków tworzących wspólnotę samorządową, którzy nie maja tak ułatwionego dostępu do korzystania z niego. Nie ma ponadto znaczenia okoliczność, że w dniu "[...]" skarżący wystąpił ze spółki cywilnej nie ma znaczenia. Radny ma obowiązek przestrzegania zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez całą kadencję. Zatem jeżeli w jej tracie dojdzie do złamania zakazu, to z tym momentem istnieje podstawa do wygaśnięcia mandatu. W dacie wydania zarządzenia przez Wojewodę istniała podstawa do wygaśnięcia mandatu. Zatem późniejsze zaprzestanie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej, z wykorzystaniem mienia komunalnego, nie może odnieść skutku prawnego. W tej sytuacji ustalenie, że skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest w pełni uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.