I OSK 951/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2749/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2749/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w następującym, przytoczonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Wojewody [...] – utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W decyzji tej organ I instancji wskazał Skarb Państwa – Wojewodę [...] jako podmiot zobowiązany do zapłaty 7.485,78 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] września 2010 r., na parkingu strzeżonym [...], pojazdu marki Ford nr rejestracyjny [...], który został na podstawie dyspozycji Policji usunięty z drogi w trybie art. 130a Prawo o ruchu drogowym w dniu 10 marca 2009 r. (dalej –"p.r.d.") na wyznaczony parking strzeżony. Rozpatrując sprawę, organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do jej stanu prawnego. Wskazał na nowelizację ustawy p.r.d. z 4 września 2010 r., mocą której wprowadzono do niej m.in. art. 130a ust. 10h. Zgodnie z tym przepisem, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i ust. 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na brak przepisów przejściowych, art. 130a ust. 10h p.r.d. znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie (po [...] września 2010 r.), ale również pojazdów usuniętych wcześniej. Istotne jest natomiast, że z wykładni art. 130a ust. 10, 10e, 10f, 10h i 10k wynika, że przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie po prawomocnym orzeczeniu sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Jeżeli zatem pojazd usunięto i przechowywano na parkingu przed [...] września 2010 r. i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Właściciel zostaje obciążony kosztami od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od [...] września 2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei Skarb Państwa (reprezentant) zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia [...] września 2010 r. W sytuacji, gdy nie jest znany właściciel pojazdu ani osoba uprawniona do jego odbioru, takiej decyzji się nie wydaje, a koszty ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Dotyczy to jednak tylko kosztów, które obciążyłyby właściciela. W przypadku kosztów, za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia [...] września 2010 r. - starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. dotyczącą tego okresu wobec Skarbu Państwa. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazano, że pojazd marki Ford [...] został usunięty z drogi w trybie art. 130a Prawo o ruchu drogowym w dniu [...] marca 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. W dniu [...] września 2009 r. upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 4 września 2010 r., po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy dla [...] orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...]. Zgodnie zatem z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu (po dniu [...] września 2009 r.) do wejścia w życie nowelizacji (do dnia [...] września 2010 r.), czyli za okres od dnia [...] września 2009 r. (zgodnie z art. 57 § 3 K.p.a.) do dnia [...] września 2010 r. (włącznie), ponosi Skarb Państwa. Przepis art. 13 ustawy nowelizującej przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę ww. kosztów, nie wskazuje jednak organu właściwego (statio fisci) do ich wypłaty. W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, czyli swoje jednostki organizacyjne. Każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest z mocy prawa czynnością Skarbu Państwa. SKO podniosło, iż zgodnie z art. 67 § 2 zd. 1 K.p.c. za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Ustalenie właściwego organu w tego typu sprawach musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych. W orzecznictwie sądów cywilnych wypowiedziano pogląd, że związek między roszczeniem, a wskazanym statio fisci może wynikać nie tylko z działania obejmującego również zaniechanie, ale i z kompetencji organu (por. wyrok SN z dnia 14 września 2006r., III CSK 59/06, LEX nr 445187). Zdaniem SKO, art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz.206) ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to jest nim wojewoda. Z przepisów tych można również wywieść, że Wojewoda ma generalną kompetencję do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. Z przedstawionych przyczyn Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wojewody, że podmiotem zobowiązanym do zwrotu wydatków jest działający w imieniu Skarbu Państwa właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dalej "ustawa egzekucyjna" – (w tym jej art. 102 § 2), dotyczą bowiem relacji pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking, a więc nie pomiędzy organem administracji, a zobowiązanym (właścicielem lub Skarbem Państwa) do zapłaty kosztów (które pierwotnie pokrywane są przez powiat) w związku z usunięciem pojazdu z drogi uregulowanej w art. 130a ust. 10h p.r.d. Odnośnie wysokości zapłaty SKO wskazało, że podstawą wyliczenia należności jest stawka wynikająca z umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. zawartej przez [...] z [...] Wysokość kwoty wynika z iloczynu stawki za każdą rozpoczętą dobę parkowania tj. 20,91 zł brutto za dobę i liczby dób przechowania pojazdu na parkingu tj. 358 dób. Wyliczona przez organ I instancji kwota została zawyżona, jednak ze względu na zakaz wynikający z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa lub interesu społecznego. W skardze skierowanej przez Wojewodę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiono o umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zakwestionował kompetencję starosty do działania w imieniu Skarbu Państwa w zakresie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej, gdyż jego zdaniem nie wynika to z art. 130a ani żadnego innego przepisu p.r.d., czy ustawy nowelizującej. Wyjaśnił, że w określonych w art. 13 ustawy nowelizującej przypadkach, w których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia pojazdu z drogi upłynął pomiędzy [...] czerwca 2009 r. a dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, koszty przechowywania pojazdów powstałe po upływie 6 miesięcy, aż do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, ponosi Skarb Państwa, nie powiat. Przepis art. 13 ustawy zmieniającej nie wskazuje podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany byłby do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, ani trybu ich zwrotu, ani podmiotu właściwego w zakresie zwrotu jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone wydatków związanych z przechowywaniem takich pojazdów oraz przyznania wynagrodzenia należnego z tego tytułu. Zdaniem Wojewody, na podstawie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest możliwe zastosowanie przepisów, a w szczególności art. 102 § 2, regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Przepis ten nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Ponieważ zgodnie z art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej, w przypadku egzekucji administracyjnej należności pieniężnych organem egzekucyjnym jest co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, można przyjąć, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu kosztów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. Wojewoda zauważył, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu braku dokumentów określających wartość i stan techniczny przyjmowanych pojazdów w chwili odbioru przez organ reprezentujący Skarb Państwa. Brak jest więc podstaw do zapłaty przechowawcy za usługę z uwagi na brak pełnego udokumentowania świadczonej usługi, a w decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. nie określono formy płatności kosztów, terminu ich uiszczenia jak i numeru konta bankowego, na który powinna zostać dokonana. W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej "P.p.s.a.". Istotą sprawy, zdaniem Sądu, było wskazanie właściwego statio fisci Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018 ze zm.).- dalej "ustawa nowelizująca". Sąd wskazał, że przed nowelizacją, organem właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów dozoru pojazdu był właściwy naczelnik urzędu skarbowego (obowiązany jednocześnie do ich ponoszenia, wobec art. 102 § 2 u.p.e.a.). Po nowelizacji, art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) – dotychczas "p.r.d." otrzymał nowe brzmienie. W jego ust. 10h wskazuje się, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Powołując się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sporach kompetencyjnych, Sąd I instancji stwierdził, że obecnie, w oparciu o art. 130a ust. 10h, o kosztach dozoru rozstrzyga w formie decyzji starosta, a nie naczelnik urzędu skarbowego. Zdaniem Sądu, w ww. regulacji wskazano tryb postępowania w przedmiocie kosztów związanych m. in. z przechowywaniem pojazdu, podmiot zobowiązany do ich poniesienia oraz organ rozstrzygający w tym przedmiocie, w formie decyzji. W art. 13 ustawy nowelizującej odmiennie uregulowano jedynie podmiot zobowiązany do ponoszenia niektórych z tych kosztów związanych z dozorowaniem pojazdu, tj. powstałych "po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Ustawodawca przewidział bowiem, że koszty powstałe w tym okresie obciążają Skarb Państwa. Nie określił przy tym jego statio fisci. Zgodnie z treścią obowiązującego art. 130a, w tym ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, nie ma - w ocenie Sądu - konieczności stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. Ustawa egzekucyjna miałaby zastosowanie, gdyby po nowelizacji, nadal w ustawie - Prawo o ruchu drogowym - nie określono trybu i organu właściwego do orzekania w przedmiocie kosztów dozoru pojazdu. Natomiast należy stosować art. 13 ustawy nowelizującej łącznie z art. 130a ust. 10h p.r.d. Art. 13 p.r.d. stanowi bowiem lex specialis, ale tylko odnośnie wskazania podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów. Jako zasadne Sąd przyjął, by na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wskazać wojewodę jako obowiązanego do poniesienia w imieniu Skarbu Państwa kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu wstanie faktycznym sprawy. Przepis ten ustanawia bowiem zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Skoro z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda. W skardze kasacyjnej, wniesionej przez uprawnionego pełnomocnika Wojewody [...], zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego postępowania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Korzystając z obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono po pierwsze naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018 ze zm.) -dotychczas "ustawa nowelizująca" poprzez błędną jego wykładnię i uznanie w niniejszej sprawie, że do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest zobowiązany Wojewoda [...]; 2. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2234) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie oznacza, że to Wojewoda [...] jest zobowiązany do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa w niniejszej sprawie. Jako uchybienie procesowe wskazano natomiast naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ustawy nowelizującej w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], błędnie wskazała Wojewodę [...] jako organ właściwy do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że art. 13 ustawy nowelizującej przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę kosztów przechowywania pojazdów, nie wskazuje jednak ani organu właściwego - statio fisci - do ich wypłaty ani trybu zwrotu tych kosztów. Natomiast zasada domniemania kompetencji na rzecz wojewody (błędnie wskazana przez Sądu I instancji jako wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, podczas gdy została ona sformułowana w art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) nie oznacza domniemania obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, do czego zobowiązany jest Skarb Państwa na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej. Skarżący kasacyjnie zauważył, że o ile można domniemywać właściwość wojewody na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, to w demokratycznym państwie prawym nie można domniemywać obowiązków, zwłaszcza zaś obowiązków o charakterze finansowym. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, Wojewoda [...] wskazał, że art. 13 ustawy nowelizującej wywołuje jedynie taki skutek, że z tytułu kosztów powstałych po terminie do odebrania pojazdów i dotyczących przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy [...] czerwca 2009r. i [...] września 2010 r., zobowiązanym stał się Skarb Państwa. W przepisach międzyczasowych ustawy nowelizującej nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Takich zaś obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, w myśl którego konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (powołanej dalej jako p.r.d.) po dniu 11 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Skarżący kasacyjnie zauważył, że wykonanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 130a ust. 10f p.r.d. następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie egzekucyjnej (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201). Jego zdaniem, w sprawie powinien być zastosowany art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017, poz. 265). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit.a tego rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Z kolei, w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów p.r.d. Dlatego w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej, przyznanie kosztów przechowywania pojazdów powinno być dokonywane przez starostę (w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...]) w oparciu o art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej w związku z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 P.p.s.a. W przypadku ich braku, co ma miejsce w sprawie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji zarówno uchybienia procesowe jak i uchybienia prawa materialnego. Zarzut procesowy nie dotyczy ani ustaleń stanu faktycznego ani też braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne w pierwszej kolejności odnieść się do dwóch zarzutów dotyczących prawa materialnego. W obu z nich zarzuca się Sądowi I instancji błędną wykładnię prawa (art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym, dotychczas zwaną "ustawą nowelizującą “oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej), a w konsekwencji jego błędne zastosowanie (co prawda nieprawidłowo określone jako "uznanie w sprawie"). Wykazując opisane uchybienia, autor skargi kasacyjnej dążył do podważania zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanowiska prezentowanego w kontrolowanej decyzji co do tego, że art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, ustanawiający zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, pozwala wskazać ten organ jako zobowiązany do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu marki Ford nr rejestracyjny [...] na parkingu strzeżonym [...] za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli za okres od [...] września 2009 r. do [...] września 2010 r.) ponieważ, zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej, za ten okres koszty dozoru obciążają Skarb Państwa. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji wskazać trzeba, że ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., zwaną ustawą nowelizująca, wydaną wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., P 4/06 (Dz. U. Nr 100 poz. 649). stwierdzającego niezgodność art. 130a ust. 10 i art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym w jej dotychczasowym brzmieniu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzono szereg zmian, także w przepisach dotyczących zadań i kompetencji organów. W poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie wymagało udziału orzecznictwa (uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 CBOSA). Przyjęto, że naczelnik urzędu skarbowego był wówczas organem właściwym do załatwienia sprawy kosztów dozoru pojazdu. Zgodnie ze nowelizowanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. art. 130a ust. 5f p.r.d., usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg stało się zadaniem własnym powiatu (od dnia 21 sierpnia 2011 r.).. W nawiązaniu do takiego rozwiązania prawnego, po myśli art. 130a ust. 10h p.r.d. kompetencję do wydawania decyzji o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, przyznano staroście. Ustawa nowelizująca zawiera też przepisy intertemporalne. Takim przepisem jest min. jej art. 13. Zgodnie z jego brzmieniem "Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej (tj. terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu i nieodebrania przez osobę uprawnioną) -. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przepis ten jednocześnie zawężał swój zakres do tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W żadnym innym z przepisów, czy to intertemporalnym, czy też dotyczącym zmian dokonywanych w dotychczasowym brzmieniu ustawy p.r.d., nie wskazano trybu w jakim Skarb Państwa obciążany będzie wskazanym obowiązkiem. Nie wskazano także statio fisci Skarbu Państwa, ponoszącego w istocie jako Skarb Państwa, koszty przechowania pojazdów. Problem ten dostrzeżony został w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanym w składzie poszerzonym 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 (publ. CBOSA) zauważa, że "w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. także nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy [...] czerwca 2009 r. i [...] września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa". Dokonując wykładni systemowej art. 13 ustawy nowelizującej należy jednak zauważyć, że przywołany powyżej art. 10a 5f p.r.d., wskazał wyraźnie, że zadania usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg stało się zadaniem własnym powiatu. Także w art. 11 i art. 12 ustawy nowelizującej dotyczących przepadku pojazdu i właściwości organów prowadzących postępowanie w sprawie przejęcia pojazdów nieodebranych przez osoby nieuprawnione przekazano do kompetencji powiatów (odpowiednio – starostom). Wydaje się zatem słuszne by przyjąć, że również w przypadku dochodzenia od Skarbu Państwa kosztów przechowania pojazdu za okres, o którym mowa w art. 13 podmiotem kompetentnym byłby starosta. W orzecznictwie wskazuje się obecnie, że organ ten, na podstawie normy wypływającej z art. 13 ustawy nowelizującej może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Nie istnieją bowiem podstawy do obciążenia jakiegokolwiek statio fisci – Skarbu Państwa obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu opisanego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dotychczas "u.p.e.a" (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 540/16; z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2059/15 i 20/61/15). Pogląd taki podtrzymany został również na gruncie orzecznictwa sądów powszechnych. W sprawie zakończonej wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. akt [...] (http://www.sn.pl/orzecznictwo) z powództwa powiatu (Miasta na prawach powiatu) przeciwko wojewodzie o zapłatę z tytułu zwrotu poniesionych przez powoda kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z drogi publicznej, Sąd Najwyższy stwierdził, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, stało się zadaniem własnym powiatu dopiero od dnia 21 sierpnia 2011 r., to jest od dnia wejścia wżycie art. 130a ust. 5 f p.r.d. wprowadzonego przez ustawę zmieniającą z 2010 r. Dopiero od tej daty, starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oraz ponosi koszty ich realizacji. Natomiast Skarb Państwa, (w sprawie reprezentowany przez wojewodę) ponosi koszty przechowywania nieodebranych przez właściciela pojazdów także wówczas, gdy termin 6-miesięczny od dnia ich usunięcia upłynął przed dniem [...] czerwca 2009 r. Można zatem przyjąć, że rozstrzygnięcie wskazanej sprawy cywilnej zamyka spór sprowadzający się do tego, który podmiot - Skarb Państwa czy Powiat, obciążają koszty związane z przechowaniem pojazdów, po upływie 6-miesięcznego termin od dnia usunięcia pojazdu i nieodebrania przez osobę uprawnioną - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej oraz w jakim trybie, w przypadku sporu, Powiat może dochodzić zapłaty poniesionych wydatków. Co prawda przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie zawierają odesłania do kodeksu cywilnego. W uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. III CZP 47/07 (LEX nr 270447) Sąd Najwyższy wskazał, że celem regulacji zawartej w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest ochrona dobra o istotnym publicznym znaczeniu, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, a więc stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także w przepisach jako przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego tylko publicznoprawny. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywoływanej wyżej uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10 stwierdził, że z istoty regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika, że jest realizacją zadania publicznego o charakterze administracyjnym. Jednakże obie uchwały dotyczyły stosunku prawnego pomiędzy organem, a właścicielem usuniętego pojazdu lub prowadzącym parking "dozorcą". Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany powyżej, a z którego jednoznacznie wynika, że właściwą drogą postępowania starosty, do którego kompetencji należą sprawy rozliczenia kosztów przechowania pojazdów usuniętych z drogi publicznej i pozostawionych na parkingach, po ich poniesieniu z tytułu obowiązków ciążących z mocy ustawy na tym organie, jest zwrócenie się na drogę postępowania cywilnego. Brak bowiem regulacji prawnych pozwalających na przyjęcie, że pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci Skarbu Państwa, na mocy art. 13 ustawy nowelizującej, powstaje stosunek administracyjnoprawny, a starosta zobligowany jest do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób władczy, w formie decyzji administracyjnej. Wskazany brak odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego w ustawie p.r.d. nie stanowi przeszkody do takiego rozwiązania sporu o zwrot kosztów pomiędzy starostą, a właściwym statio fisci na drodze cywilnej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2018 r. sygn. akt I OSK 513/18). W tym stanie rzeczy, jako zasadne należało potraktować stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie postawionych zarzutów materialnoprawnych. Zgodzić się bowiem należy, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach zadań z zakresu administracji rządowej w województwie nie tworzy po stronie tego organu obowiązków o charakterze fiskalnym, o ile nie wynikają z aktów o randze ustawowej. Również przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, stanowiący bezpośrednią konsekwencję dostrzeżonych uchybień Sądu I instancji w zakresie błędnej wykładni art. 13 ustawy nowelizującej i niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 3 ust. 1 pkt 4 (bo taki został wskazany przez Sąd I instancji jako możliwa podstawa odpowiedzialności Wojewody [...]) ustawy o wojewodzie i administracji rządowej, uznać trzeba za trafny. Brak legitymacji biernej po stronie Wojewody [...] w sprawie administracyjnej prowadzonej przez Prezydentem [...] i Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...], prowadzi do jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Brak materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wyżej przedstawione stanowisko skutkowało tym, że Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, rozpoznał skargę. Uwzględniając ją uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponad powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w jego § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W kwestii kosztów postępowania kasacyjnego, wobec przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, słuszne stało się zastosować w sprawie art. 207 § 2 P.p.s.a i odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.