II SA/Wa 234/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant spec. Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. O. S.A. (dawniej: [...] Sp. z o.o.) z siedzibą w [...] wystąpiła do Ministra Administracji i Cyfryzacji o udostępnienie określonych informacji publicznej: - ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką S. S.A. oraz jej akcjonariuszami; - wszelkich analiz oraz ekspertyz i opinii związanych z przedmiotem ugody (w tym opracowania [...]). W dniu [...] października 2013 r. MAC udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek, ustosunkowując się do wszystkich przedstawionych w nim zapytań. Z uwagi na zawartą w pkt 6.1 ugody klauzulę o zachowaniu poufności, organ wystąpił do S. S.A. i jej akcjonariuszy o wskazanie, które z postanowień ugody objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, jak również o wskazanie, które z informacji zawartych w ugodzie ze względu na ochronę prywatności nie powinny być ujawnione. W odpowiedzi S. S.A. i jej akcjonariusze przekazali tekst ugody zaczerniając postanowienia objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W konsekwencji organ udostępnił wnioskodawcy zanonimizowaną treść ugody. Organ wskazał również, że jest w posiadaniu "Opinii eksperckiej dotyczącej sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami S. S.A." [...], która nie może zostać ujawniona.  O. S.A. wniosła w dniu [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Ministra Administracji i Cyfryzacji, skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie braku udostępnienia treści ugody z dnia [...] lipca 2013 r. oraz opinii eksperckiej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. II SAB/Wa 128/14 oddalił skargę O. S.A. jako niezasadną. W następstwie zaskarżenia przez wnioskodawcę ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok WSA w części w jakiej oddala skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w zakresie udostępnienia zanonimizowanej kopii ugody i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku O. S.A. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. W pozostałej części Sąd oddalił skargę kasacyjną O. S.A. (wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., o sygn. I OSK 2706/14). Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełnił ww. wyrok poprzez wskazanie terminu jego wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydając ww. orzeczenie uznał, że anonimizacja ugody przekazanej w ramach realizacji wniosku spółki objęła prawie całą treść tego dokumentu, a w szczególności dane, które stanowiły istotę żądanej informacji, jaką było zapoznanie się z warunkami zawartej ugody oraz jej podstawą prawną. W takiej sytuacji organ winien wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub udostępnić żądaną informację. Zdaniem Sądu, nie podejmując czynności w sprawie wniosku Spółki we wskazanych formach określonych ustawowo, organ popadł w bezczynność, co do tej części wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który został zrealizowany poprzez przekazanie zanonimizowanej kopii przedmiotowej ugody. Odnośnie opinii eksperckiej [...], NSA podzielił stanowisko WSA, zgodnie z którym dokument ten nie stanowi informacji publicznej (w tym zakresie wyrok WSA uprawomocnił się). W dniu [...] listopada 2016 r. Minister Cyfryzacji wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką S. S.A oraz jej akcjonariuszami. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. O. S.A. wystąpiła do Ministra Cyfryzacji o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Cyfryzacji rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że niebudzącą wątpliwości okoliczność podjęcia przez S. S.A. (będącą stroną ugody) działań mających na celu zachowanie treści ugody w poufności, czego wyrazem jest zapis pkt 6.1 ugody. W pkt 6.1 ugody została zawarta bowiem klauzula o brzmieniu: "Strony postanawiają nie ujawniać osobom trzecim treści niniejszej Ugody ani informacji uzyskanych od drugiej Strony w związku z niniejszą Ugodą, a w szczególności żadnych kwestii lub propozycji omawianych przez Strony podczas negocjacji mających doprowadzić do osiągnięcia i zawarcia niniejszej Ugody, chyba, że druga Strona wyrazi na to uprzednio pisemną zgodę". Powyższe potwierdza zatem, że S. S.A. zawierając w treści ugody wyraźnie zastrzeżenie o nieujawnianiu osobom trzecim zawartych w ugodzie danych podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej. Minister Cyfryzacji wobec zawartej w treści ugody z dnia [...] lipca 2013 r. klauzuli poufności kilkakrotnie występował do S. S.A. i jej akcjonariuszy o przedstawienie stanowiska odnośnie udostępnienia jej treści. W odpowiedzi na powyższe S. S.A. i jej akcjonariusze powołując się na okoliczność, że "z uwagi na upływ czasu i zdarzenia jakie nastąpiły, niektóre informacje przestały mieć charakter tajemnicy przedsiębiorstwa" wyrazili zgodę na ujawnienie dodatkowych wcześniej zanonimizowanych fragmentów ugody. Jednocześnie spółka i jej akcjonariusze podtrzymali dotychczasowe stanowisko co do zachowania w poufności pozostałych fragmentów treści ugody uzasadniając to tym, że objęte ochroną zapisy ugody bezpośrednio zawierają: "1) wartości lub wyceny wynikające z konkretnych planów biznesowych, strategii rozwoju usług, strategii kosztowych i pozycjonowania się S. na rynku; 2) informacje wpływające na bezpieczeństwo sieci telekomunikacyjnej i przyjęte przez S. strategie w zakresie kosztów zapewnienia tego bezpieczeństwa, w szczególności strategie i koszty ochrony własnej sieci przed szkodliwymi zakłóceniami innych sieci oraz ochrony innych sieci przed szkodliwymi zakłóceniami powodowanymi przez nadajniki S. S.A. działające w ramach przyznania S. S.A. limitów; 3) informacje o roszczeniach S. S.A. i wobec S. S.A., ich adresatach, wynegocjowanych wysokościach kar umownych i odszkodowań; 4) informacje o strategiach negocjacyjnych i procesowych S.; 5) informacje, których ujawnienie podmiotom konkurencyjnym względem S. S.A. mogłoby pogorszyć rynkową pozycję S. S.A. względem konkurentów; 6) informacje, których ujawnienie podmiotom znajdującym się w sporach prawnych ze S. S.A. mogłoby pogorszyć pozycję procesową S. S.A. względem tych podmiotów". Przedstawiając powyższe S. S.A. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. I OSK 2631/13, zgodnie z którym "kierowanie do organu administracyjnego żądania udostępnienia danych nie może zmierzać do uzyskania dostępu do newralgicznych danych danego podmiotu stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które mają wartość gospodarczą dla konkurentów danego podmiotu na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych". Zdaniem S. S.A. ww. przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie. Minister Cyfryzacji mając na względzie wyjaśnienia spółki dokonał wnikliwej analizy treści ugody, w następstwie której podniósł, że odczernieniu winny podlegać dalsze zapisy ugody. S. S.A. i jej akcjonariusze przychylili się w przeważającej części do stanowiska Ministra o ujawnieniu wskazanych przez Ministra zapisów ugody podtrzymując jednocześnie stanowisko co do nieujawniania pozostałej części treści ugody. Organ za pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. przekazał O. S.A. nową wersję zanonimizowanej ugody. Jednocześnie organ dokonując oceny zakresu anonimizacji treści ugody uznał, że udostępnienie dokumentu w takiej formie uniemożliwia w efekcie pozyskanie informacji dotyczących najistotniejszych warunków porozumienia zawartego między stronami i wynikających z niego dla stron szczegółowych zobowiązaniach wzajemnych. W konsekwencji organ, przy przyjęciu stanowiska prezentowanego w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. II SAB/Wa 185/13) stwierdził, że zaczernienie treści ugody w takim stopniu jest równoznaczne z odmową jej udostępnienia. Minister Cyfryzacji rozstrzygając o odmowie udostępnienia ugody miał na względzie zawartą w ugodzie klauzulę poufności. Zaczernione fragmenty ugody obejmują m.in. dane osobowe; wysokość szkód jakie S. S.A. poniosła, a których ujawnienie mogłoby wpłynąć na osłabienie pozycji rynkowej spółki względem konkurentów; rozważane przez S. i jej akcjonariuszy możliwości dochodzenia roszczeń, w tym strategie negocjacyjne i procesowe spółki dotyczące ich sytuacji finansowej; proponowane przez S. i akcjonariuszy warunki polubownego rozwiązania powstałych sporów; wysokość roszczeń S. i akcjonariuszy; wysokość wynegocjowanych kar umownych, skutki niewykonania postanowień ugody; zakres roszczeń S. i akcjonariuszy; warunki wygaśnięcia ugody. W konsekwencji organ po przeprowadzeniu szczegółowej analizy treści ugody uznał, że objęte poufnością zapisy ugody stanowią niewątpliwie tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą podlegać udostępnieniu albowiem zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą dla spółki. Ugoda stanowi efekt wzajemnych uzgodnień dokonanych pomiędzy stronami w związku z wszczętym postępowaniem arbitrażowym i zgłoszonymi roszczeniami odszkodowawczymi. Zawiera ona w swej treści warunki porozumienia zawartego pomiędzy stronami, jak i wynikające z niego dla stron szczegółowe wzajemne zobowiązania. Zasadnym jest przyjęcie, że ugoda może stanowić źródło informacji dla konkurencji S. S.A., a jej ujawnienie może wpływać na pozycję rynkową przedsiębiorcy i może skutkować powstaniem szkody dla S., w tym osłabić jej pozycję rynkową względem konkurentów. Taki stan rzeczy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej działał zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. o sygn. III SO 8/14 na gruncie art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji "ochronie podlega każda informacja bez względu na jej charakter, a więc informacja handlowa, techniczna, technologiczna lub organizacyjna". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13 wyjaśnił z kolei, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto, jak wspomniano wyżej, musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty, dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r, o sygn. I OSK 2143/13 uznał, że "tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna". Tym samym w ocenie organu twierdzenie spółki O. S.A. o braku w ugodzie danych objętych tajemnicą nie znajduje żadnego uzasadnienia. Powyższe potwierdza także, że organ odmawiając udostępnienia ugody nie poprzestał wyłącznie, jak to wskazuje O. S.A. na oświadczeniu spółki S. S.A. i jej akcjonariuszy, a dokonał samodzielnej analizy i oceny żądanego dokumentu. Organ w sposób szczegółowy wykazał ze względu na jakie okoliczności i przesłanki uzasadnia odmowę udostępnienia treści ugody.  Skargę na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2016 r. o sygnaturze akt: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. o sygnaturze akt [...] wywiodła O. S.A. (dalej jako "OPL" lub "Skarżąca). Decyzjom organu zarzuciła:  1) naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej "UDIP") w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej "ZNK"), poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci treści ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji, a spółką S. S.A. i jej akcjonariuszami (dalej także "Ugoda"), pomimo iż Ugoda stanowi informację publiczną, a w sprawie nie znajduje zastosowania żaden z wyjątków od zasady udostępnienia danych, o którym mowa w art. 5 UDIP, w szczególności ww. dokument nie zawiera danych objętych tajemnicą, w tym tajemnicą przedsiębiorcy, 2) naruszenie art. 5 ust. 2 UDIP w związku z art. 11 ust. 4 ZNK, poprzez błędne przyjęcie, że zgoda przedsiębiorcy na udostępnienie określonych danych, które go dotyczą stanowi konieczną przesłankę udostępnienia tych danych, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23.; dalej "kpa") w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 UDIP poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnej oceny i analizy zastrzeżonych informacji przez MC, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej OPL dostępu do informacji publicznej oraz niewyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji podstaw i przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej; W oparciu o ww. zarzuty wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji MC z dnia [...] grudnia 2016 r. o sygnaturze akt: [...] oraz 2) poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. o sygnaturze akt: [...]; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka wskazała, iż organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do udostępnienia informacji o swojej działalności, lecz także do udostępniania informacji źródłowych. Informacją może być udostępnienie dokumentu, akt, materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Innymi słowy, oznacza to zarówno prawo do informacji przetworzonej przez organ, jak i prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu. Zmiana rezerwacji częstotliwości dla S. budziła i nadal budzi duże zainteresowanie (i kontrowersje) uczestników rynku telekomunikacyjnego. Zdaniem skarżącej nie można ograniczać prawa do poznania motywów, którymi kierowały się organy władzy publicznej, decydując się na bezpłatną dystrybucję częstotliwości, za które inne podmioty zapłaciły w wyniku aukcji bardzo wysokie kwoty. Powyższe w ocenie spółki wskazuje, że poza wszelką wątpliwością jest fakt, iż treści Ugody stanowią informację publiczną i zgodnie z UDIP powinny zostać udostępnione wnioskodawcy. Skarżący wskazał nadto, że organ uznał, że brak zgody przedsiębiorcy (beneficjenta porozumienia) na udostępnienie informacji publicznej całkowicie zwalnia Ministra od własnej oceny, czy treść Ugody może być udostępniona OPL, czy też nie. Decyzja stanowiąca element niniejszego zaskarżenia opiera się na jednym założeniu - uznanie przez S. i jej udziałowców, że treść Ugody stanowi informacje poufną i według tego przedsiębiorcy nie powinna zostać udostępniona. Organ przyjął zatem, że tego rodzaju deklaracja przedsiębiorcy jest automatycznie wystarczającą przesłanką do odmowy udostępnienia informacji publicznej (tu: treści Ugody). Zdaniem skarżącej, MC błędnie uznał, że prawo do informacji publicznej podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 UDIP należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ZNK. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ZNK tajemnicą przedsiębiorstwa są dane, które spełniają łącznie następujące przesłanki: 1) dane stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ dysponujący jednocześnie: żądaną informacją publiczną (treścią Ugody) i zastrzeżeniem stron Ugody, że jej treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji (tj. wykazać, czy w tym konkretnym przypadku zastrzeżenie jawności dokonane przez S. spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w powołanym art. 11 ust. 4 ZNK. Zdaniem OPL, Organ przedmiotowej analizy nie dokonał i przyjął automatycznie za stroną Ugody, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa podmiotów (stron Ugody) i dlatego dane powinny podlegać ochronie prawnej. Odnosząc się do pierwszej z wyżej wskazanych przesłanek zaistnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. konieczności posiadania przez daną informację cechy wartości gospodarczej należy wskazać, że aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno mu zaoszczędzić wydatków lub zwiększyć zyski. Co więcej, pojęcie wartości gospodarczej należy oceniać w sposób obiektywny. Zatem samo przekonanie przedsiębiorcy (np. S.) o wartości posiadanej przez niego informacji jest niewystarczające. Tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ nie uzasadnił, dlaczego informacje żądane przez OPL stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. MC w sposób bardzo ogólny stwierdził jedynie, że przekazanie treści Ugody spowodowałoby osłabienie pozycji rynkowej względem konkurentów. Powyższe stwierdzenia MC w żaden sposób nie przystają do rzeczywistości. Jak zostało to przedstawione powyżej, sprawa przydziału bloku 5 MHz z pasma 800 MHz dla S. była szeroko komentowana i wzbudziła szereg kontrowersji. Zupełnie niezrozumiały według skarżącego jest również argument, że poznanie treści Ugody może osłabić sytuację rynkową S. Sytuacja rynkowa S. jest powszechnie znana - choćby na postawie raportów o stanie rynku telekomunikacyjnego ogłaszanego przez Prezesa UKE. Z powyższego wynika, że argumentacja, na którą powołuje się Minister odmawiając dostępu do istotnych elementów Ugody nie może być stosowana tak szeroko i ogólnie jak uczynił to MC, ponieważ jest to niezgodne z przepisami prawa. Uznanie, że wystarczającym powodem zakwalifikowania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa jest oświadczenie podmiotów będących stroną Ugody - jak pokazuje cytowane powyżej orzecznictwo - jest powodem niewystarczającym. Nie można przy tym uznać za dogłębną analizę ogólne stwierdzenie MC, że poznanie treści Ugody może wpłynąć na pozycję rynkową S. Argument ten nie został w żaden sposób dowiedziony, ani udowodniony. Zdaniem skarżącej, organ w żaden sposób nie udowodnił, że informacje zawarte w treści Ugody stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. MC nie wykazał, że zastrzeżone przez S. informacje spełniają łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 4 ZNK. W związku z powyższym, organ błędnie powołał się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", jako przesłankę odmowy udzielenia informacji publicznej, a zastrzeżenie podmiotu prywatnego (S. i jej udziałowców) powinno być bezskuteczne. Należy podkreślić, że istotą przedmiotowego postępowania jest poznanie przyczyn, dla których organ państwowy decyduje się przyznać rezerwację częstotliwości w paśmie 800 MHz podmiotowi prywatnemu z pominięciem procedury selekcyjnej, w dodatku bezpłatnie, podczas gdy uczestnicy aukcji na częstotliwości z tego samego zakresu wnosili opłaty w wysokości od ok. 1,8 do ok. 2 mld zł. Za ujawnieniem tych informacji przemawia więc nie tylko interes OPL, ale także interes publiczny. Zdaniem skarżącej, wydając zaskarżone decyzje MC naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, a także art. 5 ust. 2 UDIP i art. 11 ust. 4 ZNK. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji obowiązany był rzetelnie zweryfikować zasadność nadania przez wymienione w uzasadnieniu podmioty klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" dla zastrzeżonych i nieudostępnionych wnioskodawcy fragmentów dokumentu. Wydając zaskarżone decyzje Organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie dokonał wyczerpującej analizy złożonych zastrzeżeń, oceny ich zasadność w kontekście warunków, o których mowa w art. 5 ust. 2 UDIP przed podjęciem decyzji, czy udostępnić lub odmówić udostępnienia wnioskowanych przez OPL informacji. Do obowiązków organu administracji publicznej leży zweryfikowanie żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w kpa. MC wydał zaskarżoną decyzję (odmawiającą udostępnienia OPL żądanych informacji) w sposób automatyczny, bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych. W uzasadnieniu decyzji nie sposób doszukać się argumentacji wskazującej na zasadność ograniczenia dostępu do danych zastrzeżonych, a ogólne rozważania na temat tajemnicy przedsiębiorstwa, hipotetyczny wpływ udostępnienia treści Ugody na pozycję rynkową należy uznać za badanie pozorne, nieadekwatne do meritum sprawy. Trudno przyjąć a priori, że informacje zawarte w zastrzeżonym dokumencie, dotyczące w szczególności (co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji): ■ wysokości roszczeń odszkodowawczych, ■ oceny okoliczności sprawy przez Strony ugody, planowane działania oraz czynności podjęte w toku postępowania, informacje dotyczące toku negocjacji między stronami, ■ szczegółowych postanowień Ugody, w tym zobowiązania stron co do podjęcia określonych działań, które mogą mieć wpływ na dalszy przebieg postępowania, ■ zobowiązań stron podjętych w związku z Ugodą, ■ przesłanek wygaśnięcia Ugody i zobowiązań Stron podjętych w związku z podpisaniem Ugody, mogły być uznane za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa stron Ugody. Organ nie podjął również żadnych czynności w celu zweryfikowania, jaki charakter mają zastrzeżone informacje, tj. czy stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, czy informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz czy i jakie działania podjął przedsiębiorca w celu zachowania ich w poufności. Innymi słowy, czy zastrzeżone informacje w Ugodzie spełniają łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 4 ZNK, by móc uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa. Odmowa udostępnienia żądanej przez OPL informacji publicznej, powinna zostać szczegółowo przeanalizowana i uzasadniona przez MC, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której Organ jedynie na podstawie oświadczenia podmiotów (stron Ugody) bezkrytycznie i w sposób automatyczny przyjął, iż zastrzeżone przez nie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu zaproponowanej przez MC definicji, której treść jest niezgodna z powołanymi wyżej przepisami art. 5 ust. 2 UDIP i art. 11 ust. 4 ZNK. W treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego i na jakiej podstawie dokonano zastrzeżenia informacji. Stanowi to naruszenie wyżej powołanych przepisów art. art. 7, 8, 11 i 107 kpa w zw. z art. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 UDIP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych powodów wydanego rozstrzygnięcia podkreślenia wymagało to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W niniejszej sprawie było okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Cyfryzacji był bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę informacje mieściły się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki szeroko pojętej działalności pytanego podmiotu. Powyższe okoliczności nie były zresztą nigdy kwestionowane w trakcie trwania całego postępowania administracyjnego, a więc należało je uznać za przyznane przez wszystkie strony i uczestników. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże). Niezależnie od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia wartości gospodarczej, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało przede wszystkim na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Organ w skarżonej decyzji podnosił bowiem istnienie tej okoliczności. W ocenie tutejszego Sądu wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż skarżona decyzja spełniała wymogi o jakich wspomniano wyżej. Przede wszystkim organ wyjaśnił, że spełniona została przesłanka formalna do jakiej odnosi się tajemnica przedsiębiorcy. Strony ugody, w jej treści zastrzegły bowiem konieczność zachowania jej w poufności. Organ trafnie też przyjął, że w realiach faktycznych sprawy spełniona została również przesłanka materialna, tj. że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie, mogłoby wpłynąć negatywnie na pozycję rynkową spółki względem jej konkurentów. W ocenie tutejszego Sądu, należy zgodzić się z organem, że materia wysokości szkód jakie poniosła S., rozważanych przez spółkę i jej akcjonariuszy możliwości dochodzenia roszczeń, strategii negocjacyjnych i procesowych spółki dotyczących jej sytuacji finansowej, proponowanych przez spółkę i jej akcjonariuszy warunków polubownego rozwiązania powstałych sporów, wysokości roszczeń S. i jej akcjonariuszy, wynegocjowanych kar umownych, skutków niewykonania postanowień ugody, zakresu roszczeń spółki i jej akcjonariuszy oraz warunków wygaśnięcia ugody, stanowi dla spółki S. i jej akcjonariuszy wartość gospodarczą. Wyżej opisana problematyka świadczy bowiem niewątpliwie o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazuje jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczy wierzytelności, odnosi się do inwestycji i oszczędności, a więc odnosi się do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał więc żadnych wątpliwości co do tego, że spółka i jej akcjonariusze, mieli uzasadnione powody, aby zachować w poufności kluczowe elementu spornej ugody. Miały bowiem one dla nich wartość o charakterze gospodarczym. Na marginesie wskazać także należało, iż stopień szczegółowości uzasadnienia skarżonej decyzji był wystarczający. Organ wskazał w sposób generalny na to, które elementy treści żądanej do udostępnienia ugody, mają dla spółki i jej akcjonariuszy wartość gospodarczą, a w konsekwencji stanowią omawianą wartość gospodarczą. Należy przy tym pamiętać, iż organ powołując się na możliwość szkody, jaką mogłaby ponieść spółka lub jej akcjonariusze w wyniku ujawnienia całej treści omawianej ugody, nie musiał konkretyzować wartości tej szkody. Wystarczającym – z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - było w tym wypadku odniesienie się do materii możliwości osłabienia pozycji rynkowej spółki względem jej konkurentów na rynku telekomunikacyjnym. Sąd administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie podzielił również pozostałych zarzutów zawartych w badanej skardze. Wbrew jej zarzutom, organ rozpoznając sprawę dokonał badania charakteru zastrzeżonych informacji. Wynikiem tego badania była konkluzja, iż żądane dane, posiadają wartość gospodarczą. Z takim zaś wnioskiem organu tutejszy Sąd w pełni się zgadza. Informacje objęte wnioskiem inicjującym postępowania w sprawie dotyczyły bowiem szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Informacje te były na tyle szczegółowe, że istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną przez firmę S. działalnością gospodarczą. Na marginesie dodać należało, iż nawet hipotetycznie przyjmując, że organ nie ustaliłby charakteru zastrzeżonej informacji, to takie uchybienie samo w sobie nie przesądzałoby jeszcze o konieczności uchylenia decyzji. Należy bowiem mieć na względzie to, że ochronie w omawianym trybie, podlega każda informacja bez względu na jej charakter (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z 3.12.2014 r. sygn. akt III SO 8/14). Za chybione uznać należało też wywody skargi sprowadzające się do twierdzenia, iż wobec znanej powszechnie – na podstawie raportów o stanie rynku telekomunikacyjnego ogłaszanego przez Prezesa UKE - sytuacji rynkowej spółki S., ujawnienie żądanej informacji nie mogło doprowadzić do osłabienia jej sytuacji rynkowej. Nie sposób bowiem zapomnieć o tym, że wspomniany przez skarżącego raport o stanie rynku telekomunikacyjnego, nie odnosi się do tak szczegółowych danych objętych sporną ugodą jak materia wysokości szkód jakie poniosła S., rozważanych przez spółkę i jej akcjonariuszy możliwości dochodzenia roszczeń, strategii negocjacyjnych i procesowych spółki dotyczących jej sytuacji finansowej, proponowanych przez spółkę i jej akcjonariuszy warunków polubownego rozwiązania powstałych sporów, wysokości roszczeń S. i jej akcjonariuszy, wynegocjowanych kar umownych, skutków niewykonania postanowień ugody, zakresu roszczeń spółki i jej akcjonariuszy oraz warunków wygaśnięcia ugody. Sąd administracyjny rozpoznając niniejszą skargę, nie dopatrzył się też, tego, aby organ poprzestał jedynie na zebraniu od spółki S. i jej akcjonariuszy oświadczeń, w zakresie problematyki poufności żądanych danych. Treść skarżonej decyzji świadczy bowiem o tym, że organ dokonał również samodzielnej oceny powyższej problematyki. Wnioski wysnute z tej oceny przez organ, jawiły się natomiast jako poprawne, gdyż wynikały z zestawienia przepisów prawa ze stanem faktycznym poprawnie ustalonym w trakcie trwania postępowania administracyjnego. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).