II SAB/Wa 185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie, 3. zasądza od Prezesa Sądu [...] w S. na rzecz L. K. kwotę 135 (sto trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. L. K. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...], w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) protokołu rozprawy z dnia [...] października 2012 r. w sprawie o sygn. akt [...], 2) treści wyroku w sprawie o sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem, o ile takie było sporządzone. W odpowiedzi na powyższy wniosek Przewodnicząca Wydziału [...] Karnego Sądu Okręgowego w [...] pismem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformowała wnioskodawcę, iż odmawia udostępnienia żądanych dokumentów z uwagi na to, iż wnioskujący nie jest stroną postępowania. Jako podstawę odmowy wskazała art. 38 § 1 kpsw w zw. z art. 156 § 1-4 kpk. W związku z powyższą odmową L. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...], wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku i o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r.) Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. zarządzono doręczenie L. K. wnioskowanych dokumentów po anonimizacji. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. L. K. podniósł, iż przesłane mu przez Prezesa Sądu Okręgowego dokumenty są "przerobione" - nie stanowią kserokopii żądanych dokumentów, zawierają inicjały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 sierpnia 2013 r., zarzut ten skarżący podtrzymał. Ponownie podniósł, iż otrzymane dokumenty nie są kserokopiami, tylko dokumentami po anonimizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustalenia faktyczne Sądu poprzedzone zostały analizą charakteru prawnego żądanej informacji, a mianowicie oceną, że żądane informacje mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej" w znaczeniu nadanym przepisem art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nadto, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 wskazanej ustawy. A zatem, że w przedmiotowej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący L. K. domagał się od Prezesa Sądu Okręgowego w [...] kserokopii dokumentów z akt postępowania karnego o sygn. akt [...] (protokołu rozprawy z dnia [...] października 2012 r. i wyroku wraz z uzasadnieniem). Bezsporne też jest, że żądane dokumenty skarżący otrzymał w formie po anonimizacji. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy Prezes Sądu Okręgowego w [...], doręczając skarżącemu dokumenty, o które skarżący wnioskował, w formie po anonimizacji, wypełnił ciążący na nim obowiązek informacyjny, wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym, czy pozostaje, czy też nie, w bezczynności. Ocenić jednocześnie należało, czy wszystkie elementy dokumentów zawierających informację publiczną - protokołu rozprawy, wyroku, uzasadnienia - podlegają upublicznieniu (udostępnieniu). Nadto, czy ewentualna odmowa udostępnienia takich dokumentów w pełnym zakresie powinna następować w drodze wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyć należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy, istniejący w dacie orzekania, a w istocie w chwili zamknięcia rozprawy (art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – P.p.s.a.). W sytuacji zatem, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. O umorzeniu postępowania Sąd orzeka w sytuacji, gdy udostępniono żądane informacje już po wpłynięciu skargi do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (publ.: ONSAiWSA 2009/4/63) wskazał, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostaje w bezczynności. Wyjaśnić też należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony, przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kc., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie przez organ żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 powołanej ustawy, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z tych względów, Sąd po ustaleniu, iż Prezes Sądu Okręgowego w [...] nie pozostaje w bezczynności, albowiem udzielił skarżącemu żądanych informacji (w formie zanoimizowanej) już po wpłynięciu skargi do Sądu, umorzył postępowanie i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do istoty skargi, to jest zarzutu, iż żądanych informacji udzielono po anonimizacji, to jest w formie "przerobionej" (a zatem jej nie udzielono), stwierdzić należy, iż Prezes Sądu Okręgowego w [...] nie miał podstaw prawnych do udostępnienia żądanych dokumentów bez anonimizacji, to jest w formie pełnej. Po pierwsze informacje, których skarżący się domagał, stanowiły integralną część akt postępowania karnego w sprawie o sygn. akt [...]. Dostęp do tych akt regulują przepisy Kpk (a nie u.d.i.p.). W ocenie Sądu, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do obejścia przepisów lex specialis, tj. art. 38 § 1 kpsw w zw. z art. 156 § 1-4 kpk. Po wtóre, udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej akt postępowania karnego (wyroku, uzasadnienia, protokołu rozprawy w formie bez anonimizacji) naruszałoby nie tylko przepisy Kpk, ale też art. 47 Konstytucji, który przewiduje dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Interpretując treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, Wokanda 2004 nr 2, s. 19) wyraził pogląd, iż cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 812/05 i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 10/10: w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 18/11). Do aktów prawnych ustanawiających ochronę prawa do prywatności należy ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 roku, Nr 101, poz. 926 ze zm.). W świetle art. 6 ust. 1 tej ustawy, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Do danych tych należą niewątpliwe w pierwszej kolejności podstawowe informacje niezbędne do identyfikacji, jak imię, nazwisko i miejsce zamieszkania. Powołany wyżej przepis art. 5 ustawy ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej. Posługując się przepisem art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/11 podkreślono, że w piśmiennictwie wskazuje się na regułę jaką jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane. Stwierdził m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami nauki prawa w tym zakresie – jak bowiem podkreślono w literaturze, cała koncepcja nowoczesnego podejścia do sfery autonomii informacyjnej przyjmuje za punkt wyjścia ochronę wszelkich danych osobowych i kryterium zgody jako podstawową przesłankę legalności ich ujawniania. Ustawowe ograniczenia wolności, w tym autonomii informacyjnej, dopuszczalne są, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie w razie spełnienia czterech warunków: "Po pierwsze, ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych, bądź gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w niezbędnym zakresie. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne zachowanie jest proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki, a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki. Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu. Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia, ani ich suma, nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności. A zatem prywatność osoby fizycznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szeroko, zaś jej ograniczenie jako sytuację wyjątkową". W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, do autonomii informacyjnej zaliczyć należy treść wyroku, jego uzasadnienie, protokół rozprawy w częściach nie zawierających danych osobowych i wrażliwych stron postępowania, albowiem informacje te dotyczą ściśle prywatności osób trzecich. Reasumując, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być absolutyzowana i stosowana w oderwaniu od całego systemu i porządku prawnego. Na szczególną uwagę zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, iż dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Art. 6 tej ustawy wskazuje, że w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje, dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników, określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa ta w rozdziale 8 wprowadza prawno-karną odpowiedzialność, związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych. Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych (...). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takich okolicznościach, rozpatrując skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ocenie podlegać będzie sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności to, czy nie niweczy on pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż udostępnione przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] dokumenty po anonimizacji nie niweczą celu jakim było uzyskanie informacji publicznej o działaniach organu władzy jakim jest Sąd Okręgowy w [...] w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Reasumując, Prezes Sądu Okręgowego w [...] udostępnił skarżącemu informację publiczną w formie i w zakresie, w jakim było to prawnie dopuszczalne, to jest po anonimizacji z uwagi na konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony prywatności, w tym ochrony danych osobowych. Z uwagi na to, że żądane informacje zostały skarżącemu udostępnione w dozwolonej prawem formie, zbędnym było wydawanie decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Na marginesie dodać należy, iż skarżący w przedmiotowym postępowaniu karnym, sygn. akt [...], był oskarżycielem posiłkowym. A zatem uruchamianie przez niego, na koszt Skarbu Państwa - de facto podatników, trybu dostępu z u.d.i.p., który to tryb, co do zasady przewidziany jest do uzyskania informacji publicznych (a nie prywatnych, indywidualnych) nosi znamiona nieznajomości prawa lub nieudolnej próby nadużycia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] w pełni, choć z opóźnieniem, wypełnił obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.