I OSK 3128/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 580/15 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 580/15 oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody M. z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organy obu instancji trafnie ustaliły, iż nowy operat szacunkowy z 30 lipca 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawczynie majątkowe odpowiada prawu. Charakteryzuje go konsekwencja w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu. Operat ten jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Zarzuty skarżącego mają natomiast charakter bardzo ogólnikowy i sprowadzają się do stwierdzenia, że ustalona wartość odszkodowania jest za niska. To przekonanie skarżącego było przyczyną żądania sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w trybie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Jednakże wskazany przepis służy ewentualnemu dopuszczeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów sporządzonych na piśmie, ale już istniejących i przedłożonych przez strony tego postępowania. W ocenie Sądu, organ dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy do ustalenia przedmiotowego odszkodowania. W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W rozpatrywanej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Nie przedstawiono w szczególności alternatywnej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Nie została zatem podważona legalność sporządzonej wyceny, a co za tym idzie słuszność przyznanego odszkodowania. Nie jest trafne stanowisko skarżących, iż kwota odszkodowania nie mogła obejmować także "konieczności udostępniania nieruchomości na wejście właścicielowi infrastruktury na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją urządzeń oraz usuwaniem awarii etc." Wbrew przekonaniu skarżącego, art. 124 ust. 6 u.g.n. stanowi wyraźnie, że sposób ograniczenia przez Starostę w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości m. in. pod realizację przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej wiąże się ściśle z obowiązkiem nakładanym na właściciela takiej nieruchomości, udostępniania jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych przewodów i urządzeń. Wobec tego przyznawane przez Starostę odszkodowanie, obejmuje także owo udostępnianie nieruchomości z art. 124 ust. 6 u.g.n. błędny jest zatem pogląd skarżącego, iż winno to nastąpić w postępowaniu cywilnym, w ramach ustanawianej służebności. Realizacja obowiązku uwzględnienia w postępowaniu odszkodowawczym działań wynikających z art. 124 ust. 6 u.g.n., znalazła wyraz w § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przy ustalaniu odszkodowania na drodze administracyjnoprawnej, nakazuje uwzględnienie także skutków spowodowanych obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Ogólnikowe odniesienie się do tego zarzutu przez Wojewodę M. jest uchybieniem nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy, zważywszy na jednoznaczną regulację prawną w tym zakresie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł B. G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez ustalenie i przyznanie odszkodowania w wysokości 277 108 zł, a także o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy E. S. z 19 sierpnia 2015 r. na okoliczność zmniejszenia wartości nieruchomości oraz należnego odszkodowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie: 1. art. 128 i 129 u.g.n. przez uznanie, iż Wojewoda słusznie utrzymał decyzję Starosty, która rażąco zaniżyła odszkodowanie za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości; 2. przepisów Działu IV u.g.n., w szczególności art. 159 u.g.n., dotyczących zasad wycen nieruchomości, poprzez uznanie, iż operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy został sporządzony prawidłowo, podczas, gdy operat ten zawiera istotne błędy tj. rzeczoznawca dla porównania wziął pod uwagę ceny sprzedaży nieruchomości z Gminy B. podczas, gdy nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa znajduje się bliżej W. w Gminie O., 3. art. 128 i 129 u.g.n. przez uznanie, iż Starosta nie przekroczył zakresu merytorycznego decyzji utrzymanej przez Wojewodę, tj. wyjście poza zakres wskazany w art. 128 i 129 u.g.n., gdzie Starosta powinien rozstrzygnąć tylko i wyłącznie kwestię wysokości odszkodowania za poniesione szkody w związku z inwestycją oraz tytułem zmniejszenia wartości nieruchomości (art. 128 ust. 4 u.g.n.), zaś organ w przedmiotowej sprawie rozstrzygnął, iż kwota odszkodowania obejmuje m.in. także konieczność udostępniania nieruchomości na wejście właścicielowi infrastruktury na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją urządzeń oraz usuwaniem awarii etc., gdzie tego typu zakres powinien być rozstrzygnięty w oddzielnym postępowaniu np. w postępowaniu cywilnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt wybudowania linii energetycznych na granicy ww. nieruchomości powoduje, iż jej wartość handlowa spadła praktycznie do "zera", ponieważ potencjalnych klientów na zakup działki "odstrasza" fakt postawienia słupów energetycznych, a w szczególności wszelkie negatywne skutki z tym związane, w tym także dla zdrowia osób przebywających w pobliżu linii energetycznych. Organ I instancji przekroczył dopuszczalny zakres merytorycznego rozpoznania decyzji tj. wyszedł poza zakres wskazany w art. 128 i 129 u.g.n., gdzie stosownie do tych przepisów Starosta powinien rozstrzygnąć tylko i wyłącznie kwestię wysokości odszkodowania za poniesione szkody w związku z inwestycją oraz tytułem zmniejszenia wartości nieruchomości (art. 128 ust. 4 u.g.n.), zaś organ w przedmiotowej sprawie rozstrzygnął, iż kwota odszkodowania obejmuje m in. także konieczność udostępniania nieruchomości na wejście właścicielowi infrastruktury na przedmiotową nieruchomość, gdzie tego typu zakres powinien być rozstrzygnięty w oddzielnym postępowaniu np. o ustalenie wynagrodzenia za służebność przesyłu w postępowaniu cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy E. S., ponieważ operat ten nie jest dokumentem w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Omawiany przepis nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok składu 7 sędziów NSA z 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1 z krytyczną glosą A. Skoczylasa, OSP 2001, nr 2, poz. 19; a także wyrok NSA z 4 października 2006 r., II OSK 1221/05 i wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1932/06). Przypomnieć należy, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (zob. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, czy też przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Podniesione w punkcie 1 i 3 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 128 i 129 u.g.n. nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ sporządzający skargę kasacyjną nie sprecyzował ich w sposób dostateczny dla ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani nawet uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat. Przytoczenie zatem jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu, który składa się z kilku jednostek systematycznych (kilku norm) – jak to ma miejsce w odniesieniu do art. 128 i 129 u.g.n. – i niewskazanie, które z tych norm i w jaki sposób zostały naruszone (czy przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, czy też przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie), zarzuty takie dyskwalifikuje, ponieważ nie wyznaczają one granic, w których Naczelny Sąd Administracyjny ma rozpoznać skargę kasacyjną. Z tych samych przyczyn należało uznać za bezzasadny zarzut naruszenia "przepisów Działu IV u.g.n., w szczególności art. 159 u.g.n.". Dodatkowo stwierdzić należy, że dotychczas omówione zarzuty nie odpowiadają wymaganiom określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co budzi uzasadnione wątpliwości, czy są one podstawami kasacyjnymi w rozumieniu tego przepisu. Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Jednakże z art. 124 ust. 6 u.g.n. wynika, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. W konsekwencji trafnie przyjął Sąd I Instancji, że przyznawane przez Starostę odszkodowanie, obejmuje także udostępnianie nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n. Konstatacja ta znajduje potwierdzenie w treści § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przy ustalaniu odszkodowania na drodze administracyjnoprawnej, nakazuje uwzględnienie w wysokości odszkodowania także skutków spowodowanych obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do większości postawionych zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.