III SA/Po 585/17

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. (dalej: "spółka", "strona") od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2017 r. w [...] na ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki Volvo o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy marki Kögel o numerze rejestracyjnym [...]. Opisanym zespołem wykonywany był w imieniu i na rzecz spółki przejazd pod załadunek z miejscowości [...] do [...]. Zespołem pojazdów kierował obywatel Ukrainy [...]. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono naruszenie polegające na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdów w ciągu dwóch kolejnych tygodni, a także na skróceniu dziennego czasu odpoczynku. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za wskazane naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu spółka wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołująca stwierdziła, że sprawcą naruszeń był kierowca, a spółka z uwagi na brak wpływu na ich powstanie nie może ponosić za nie odpowiedzialności. Z kierowcą przeprowadzono rozmowę dyscyplinującą. Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, wskazał, że analiza danych cyfrowych zawartych na karcie kierowcy wykazała, że rozpoczął on 24-godzinny okres rozliczeniowy o godz. [...] dnia [...] lutego 2017 r. W tym okresie kierowca powinien odebrać co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 17 minut nieprzerwanego odpoczynku – od godz. [...] do godz. [...] dnia [...] lutego 2017 r., skracając dzienny okres odpoczynku o 1 godzinę i 43 minuty. W toku kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i odpoczynków. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza naruszenie z lp. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, za które powinna zostać wymierzona kara pieniężna w łącznej wysokości [...] zł. Analiza danych zawartych na karcie kierowcy wykazała ponadto, że w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym od godz. 00:00 dnia [...] lutego 2017 r. do godz. 24:00 dnia [...] lutego 2017 r. kierowca prowadził pojazd łącznie przez 94 godziny i 7 minut. Oznacza to, że przekroczył on dopuszczalny, całkowity czas prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o 4 godziny i 7 minut. W toku kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i odpoczynków. Zdaniem organu II instancji zaszła wobec tego konieczność wymierzenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za naruszenie z lp. 5.6. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego podał, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym ponoszą niezależnie przedsiębiorca i kierowca, co wynika z art. 92 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 tej ustawy. Odpowiedzialność przedsiębiorcy nie ma charakteru akcesoryjnego, lecz jest niezależna od odpowiedzialności innych podmiotów. Wskazując na przesłanki, które zwalniają przedsiębiorcę z odpowiedzialności w powyższym zakresie, organ odwoławczy uznał z kolei, że odwołująca nie wykazała właściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie. Naruszeń dopuścił się jej kierowca i nie zostały one spowodowane przez osoby trzecie. Nie stwierdzono także innych okoliczności egzoneracyjnych, jak chociażby wystąpienia siły wyższej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, wskazując, że doszło w nim do rażącego naruszenia przepisów prawa. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie wydane zostało na niekompletnym materiale dowodowym, bowiem organ powinien przesłuchać kierowcę na okoliczności powstałych naruszeń. Zdaniem skarżącej nie można jej zarzucić naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, skoro pracownik, który się ich dopuścił był przeszkolony w tym zakresie i posiadał dokumenty potwierdzające zdobyte kwalifikacje zawodowe. Skarżąca nie miała wpływu na rzeczone naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2017 r. nie narusza ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznaczałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W sprawie nie zaistniały ponadto przyczyny, które powodowałyby nieważność skarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm., dalej: "u.t.d."). Zgodnie z art. 92a ust. 1 tej ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w cytowanym ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy, o czym mowa już w art. 92a ust. 6 u.t.d. We wskazanym załączniku nr 3 do ustawy przewidziane zostało między innymi naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku: – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za które przewidziano karę pieniężną w wysokości 100 zł, oraz – za każdą następną rozpoczęto godzinę, z karą pieniężną w wysokości 200 zł (lp. 5.3.). Z kolei naruszenie sprowadzające się do przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni: – o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, podlega każe pieniężnej w wysokości 100 zł, – za każdą następną rozpoczętą godzinę, podlega każe w wysokości 150 zł (lp. 5.6.). Podkreślenia wymaga, że przywołane regulacje przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków tego przewozu. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest – co do zasady – wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ Inspekcji Transportu Drogowego w ramach sprawy poddanej kontroli tut. Sądu nie budzą wątpliwości. Na skutek przeprowadzonej kontroli drogowej stwierdzono skrócenie przez kierowcę skarżącej dziennego okresu odpoczynku (o 1 godzinę i 43 minuty), a także przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni (o 4 godziny i 7 minut). Zarówno poczynione w tym zakresie ustalenia faktyczne, jak i ich prawna kwalifikacja, nie są w istocie przez skarżącą kwestionowane. Zasadne w tym względzie jest wymierzenie z tytułu dopuszczenia się przez skarżącą naruszenia z lp. 5.3. i lp. 5.6. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym łącznej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Strona skarżąca stara się jednak wykazać, że pomimo zaistnienia rzeczonych naruszeń kara ta nie powinna być na nią nałożona, a to ze względu na przesłanki egzoneracyjne z art. 92b i art. 92c u.t.d. Art. 92b ust. 1 u.t.d. przewiduje, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r., poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast druga regulacja, na którą powołuje się skarżąca – to jest art. 92c ust. 1 u.t.d. – przewiduje, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W ocenie Sądu organ Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo nie stwierdził, aby w sprawie skarżącej zaszła któraś z przesłanek pozwalających na zastosowanie wobec niej art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżąca zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i obecnie, starając się uwolnić od odpowiedzialności w oparciu o przywołane regulacje wskazuje na przeszkolenie kierowcy i posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe. Ponadto, jeszcze przed organem Inspekcji Transportu Drogowego, podnosiła, że nie ma możliwości nieprzerwanego nadzoru nad pracą kierowcy, czy dostępu do tachografu cyfrowego w czasie wykonywania zadania przewozowego. Zauważyć wobec tego trzeba, że art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006 (art. 10 ust. 2 rozporządzenia). W myśl art. 10 ust. 3 rozporządzenia przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Nie można zatem uznać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a ust. 1 u.t.d. W orzecznictwie wskazano, że przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia(WE) nr 561/2006. Dlatego treść art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie może być interpretowana w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego m.in. w art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08). Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, to jest zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności, których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd, jest w tym przypadku bez znaczenia, taka jest bowiem typowa sytuacja w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w przypadku, który należy uznać za typowy, godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca winien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę. Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. To na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowcy, którymi się posługuje przy wykonywaniu przewozu (niezależnie od formy prawnej takiej relacji – umowa o pracę, umowa zlecenia, czy tzw. samozatrudnienie), dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę, realizujących przewóz w jego imieniu i na jego rzecz, kierowców polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu od nich oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry i organizacji pracy w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Z kolei, przesłanki egzoneracyjne z art. 92c u.t.d odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to działający w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy kierowca – w ramach powierzonych mu zadań – dopuszcza się zachowania, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Mając na uwadze obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca, wbrew wywodom skarżącej spółki należy uznać, że przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Jednocześnie przyjmuje się, że okoliczności wskazane w powyższych przepisach powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne stąd wynikające, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem (por. wyroki NSA z 25 maja 2011 r., II GSK 510/10 oraz z 20 października 2010 r., II GSK 936/09). Organ nie ma w tym względzie nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów celem zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności. To na skarżącej ciążył obowiązek wykazania, że w jej przypadku zachodzą okoliczności wyłączające ją spod odpowiedzialność w rozumieniu art. 92b ust. 1 bądź art. 92c ust. 1 u.t.d., tym bardziej, że już przy wszczęciu postępowania o treści tych przepisów została ona pouczona. W ocenie tut. Sądu organ Inspekcji Transportu Drogowego wyczerpująco zbadał wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując jednocześnie wszechstronnej oceny zebranego w toku kontroli materiału dowodowego, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji, stąd bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 czy art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."). Ponadto, stanowisko wyrażone w decyzji organ ten uzasadnił w sposób wymagany przez normę określoną w art. 107 § 3 K.p.a. Nie zachodziła przy tym potrzeba przesłuchania kierowcy na okoliczności stwierdzonych naruszeń, na którą skarżąca powołała się zresztą dopiero na etapie skargi do tut. Sądu, gdyż odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy nie jest oparta na zasadzie winy, lecz jest odpowiedzialnością za naruszenia stwierdzone w toku kontroli. Organ Inspekcji Transportu Drogowego jest zobowiązany zatem do stwierdzenia czy nastąpiło samo naruszenie, bez wnikania w jego przyczyny – co w kontrolowanej sprawie prawidłowo uczynił. W tych okolicznościach nie sposób także zarzucić organowi administracji, aby dopuścił się on naruszenia art. 6 K.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.